집단에너지사업자를 재산세 분리과세대상 토지 규정상 전기사업자로 볼 수 있나?이전 기사보기다음 기사보기

1. 사실관계

가. 원고 OO에너지서비스 주식회사의 소송수계인 OO에너지서비스 주식회사(변경 전 상호: ◊◊에너지서비스 주식회사)는 2013. 4. 22. 집단에너지사업법에 따라 집단에너지사업의 허가를 받고, 하남시 (주소 1 생략) 외 1필지 지상에 열과 전기를 생산하는 열병합발전시설을 신설하여 2017. 5. 26.부터 이를 운영하여 왔다.

나. 원고 OO에너지서비스 주식회사(변경 전 상호: ◊◊에너지서비스 주식회사, 2020. 1. 2. OO에너지서비스 주식회사를 흡수합병하고, 상호를 OO에너지서비스 주식회사로 변경하였다. 이하 편의상 ‘합병 전 OO에너지서비스 주식회사’를 ‘OO에너지’, ‘합병 전 ◊◊에너지서비스 주식회사’를 ‘◊◊에너지’라 한다)는 2012. 9. 20. 집단에너지사업법에 따라 집단에너지사업의 허가를 받고, 하남시 (주소 2 생략) 외 1필지 지상에 열과 전기를 생산하는 열병합발전시설을 신설하여 2017. 6. 20.부터 이를 운영하여 왔다.

다. 피고는 위 각 열병합발전시설 부지(이하 ‘이 사건 대상토지’라 한다)를 재산세 분리과세대상이 아니라 별도합산과세대상으로 보아 2018. 9. 7. OO에너지와 ◊◊에너지에 2018년도 재산세 및 지방교육세를 각 부과하였다(이하 합하여 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 

2. 쟁점

이 사건의 쟁점은 집단에너지사업법에 의하여 ‘전기사업법에 따른 발전사업의 허가’를 받은 것으로 의제된 집단에너지사업자가 재산세 분리과세대상 토지 규정에서 정한 ‘전기사업법에 따른 전기사업자’에 해당하는지 여부이다.
 

3. 대상 판결의 요지(대법원 2023. 9. 14. 선고 2021두40027 판결)

가. 구 지방세법(2019. 12. 3. 법률 제16663호로 개정되기 전의 것) 제106조 제1항 제3호 (바)목과 그 위임에 따른 구 지방세법 시행령(2020. 6. 2. 대통령령 제30728호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제102조 제6항 제5호(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)는 ‘전기사업법에 따른 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’를 재산세 분리과세대상으로 규정하고 있다. 한편 집단에너지사업법 제2조 제1호는 ‘집단에너지란 2개 이상의 사용자를 대상으로 공급되는 열 또는 열과 전기를 말한다.’라고, 제48조는 ‘전기사업법과의 관계’라는 표제 아래 ‘집단에너지사업법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 사업의 허가를 받은 경우에는 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하였다(이하 ‘이 사건 의제규정’이라 한다).

나. 원심은 판시와 같이 OO에너지와 ◊◊에너지가 이 사건 의제규정에 따라 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 것으로 의제되고, 전기사업법 제2조 제4호는 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 자를 ‘발전사업자’로 정의하였으며, 전기사업법 제2조 제2호는 ‘발전사업자’를 ‘전기사업자’ 중 하나로 규정하였다는 이유로, OO에너지와 ◊◊에너지는 이 사건 규정의 전기사업자에 해당하고, 이 사건 대상토지는 재산세 분리과세대상에 해당한다는 취지로 판단하였다.

다. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.

1) 이 사건 의제규정에 따라 열과 전기를 공급하는 집단에너지사업의 허가가 있으면 전기사업법과의 관계에서 전기의 공급에 관하여 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 보는 데 그칠 뿐, 더 나아가 전기사업법에 따라 발전사업의 허가를 받았음을 전제로 하는 지방세법의 모든 규정까지 당연히 적용되는 것은 아니다. 이 사건 의제규정에 따라 발전사업 허가가 의제되는 경우도 이 사건 규정의 규율대상에 포함되는지는 결국 이 사건 규정을 포함한 지방세법령의 조문구조 및 체계, 문언 등에 따른 법령해석 문제로 볼 수 있다. 그런데 구 지방세법 시행령이 이 사건 규정에서 ‘전기사업법상 전기사업자가 직접 사용하고 있는 일정한 토지’를 재산세 분리과세대상으로 규정하는 한편, 이와 별도로 집단에너지사업에 사용되는 토지 가운데 ‘집단에너지사업법에 따라 설립된 한국지역난방공사가 열생산설비에 직접 사용하고 있는 토지’(구 지방세법 시행령 제102조 제6항 제7호)와 ‘산업단지 등에서의 집단에너지공급시설용 토지’[구 지방세법 시행령 제102조 제8항 제4호 (나)목]를 재산세 분리과세대상으로 규정하는 등 분리과세대상 토지의 범위에 관하여 집단에너지사업을 전기사업과 구분하여 규율하고 있을 뿐만 아니라, 그 밖에 구 지방세법 시행령의 조문구조 및 체계, 문언 등에 비추어 보면, 집단에너지사업자인 OO에너지와 ◊◊에너지가 이 사건 규정의 전기사업자에 해당한다고 볼 수 없다.

2) 토지에 대한 재산세 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 따라 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로서(대법원 2013. 7. 26. 선고 2011두19963 판결 참조), 그 대상을 정한 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 규정의 재산세 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업법의 규율을 받는 전기사업에 제공되는 발전시설용 토지 등으로 제한된다고 봄이 이 사건 규정의 취지나 성격에 부합한다.

3) 집단에너지사업법에 따라 규율되는 집단에너지사업과 전기사업법에 따라 규율되는 전기사업은 공급대상 에너지의 종류, 사업의 허가기준이나 절차, 경제성 및 정책적 필요성 등에 차이가 있으므로 재산세 분리과세대상 토지를 정함에 있어서 집단에너지사업에 사용되는 토지와 전기사업에 사용되는 토지를 달리 취급하는 것이 불합리하다고 볼 수도 없다.

4) 2021. 12. 31. 대통령령 제32293호로 개정된 지방세법 시행령은 제102조 제6항 제7의 2호를 신설하여 ‘집단에너지사업법에 따른 사업자 중 한국지역난방공사를 제외한 사업자가 직접 사용하기 위하여 소유하고 있는 공급시설용 토지로서 2022년부터 2025년까지 재산세 납부의무가 성립하는 토지’를 재산세 분리과세대상 토지로 추가하였고, 이 사건 대상토지가 위 시행령 규정이 적용되는 토지임은 명백하다. 그런데 원심과 같이 이 사건 대상토지에 이 사건 규정이 적용된다고 보면, 이 사건 대상토지는 이 사건 규정에 따라 기간의 제한 없이 재산세 분리과세대상이 되므로, 재산세 분리과세대상이 되는 기간을 제한한 위 개정 시행령 규정의 내용 및 개정취지에 부합하지 않는다.

라. 그런데도 원심은 이 사건 대상토지가 이 사건 규정에 따른 재산세 분리과세대상 토지임을 전제로 이 사건 처분 중 판시 정당세액을 초과하는 부분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 규정에 따른 재산세 분리과세대상 토지의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
 

4. 대상 판결에 대하여

가. 지방세법에서 다른 법률에 따른 의제의 효과 관련 법리

대법원 2008. 6. 26. 선고 2006두2626 판결은 구 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제13조 제2호에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 변전소 부지가 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호에 정한 분리과세대상 토지에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서, ‘구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호로 법률의 제명이 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제5조 제1항은 “전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 통상산업부장관(전원개발에 관한 특례법은 수차례 개정되었으나 제5조 제1항은 주무장관의 명칭이 바뀌었을 뿐 그 실질적인 내용은 변경되지 않았다)의 승인을 얻어야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 전원개발사업에 대하여는 그러하지 아니하다.”고 규정하고, 이에 기하여 구 전원개발에 관한 특례법 시행령(1997. 5. 1. 대통령령 제15363호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법 시행령’이라 한다) 제13조는 주무장관의 승인을 얻지 않아도 되는 전원개발사업으로 제1호에서 ‘기존 전원설비구역 안에서 시행하는 전원개발사업’을, 제2호에서 ‘법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업’을 각 들고 있다. … 특례법 시행령 제13조 제2호는 ‘법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업’이라고만 규정하고 있을 뿐, 당초부터 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업으로 한정하고 있지 아니한 점에 비추어 보면, 위 규정에서 말하는 전원개발사업이라 함은 당초부터 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 모든 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업뿐만 아니라, 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 중 당해 사업과 관련된 특정 인ㆍ허가를 받을 필요가 있는 경우에 이미 다른 법률에 의하여 그 특정 인ㆍ허가를 받은 것으로 볼 수 있는 전원개발사업도 포함된다고 할 것이다. … 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 과세표준에서 제외되는 것의 하나로 제6호에서 ‘종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액’을 규정하고 있고, 이에 기하여 구 지방세법 시행령(2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의15 제4항 제5호는 ‘전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)’를 분리과세대상 토지로 규정하고 있다. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 공법인이 공익적인 목적을 수행하기 위하여 사용하거나 소유하고 있는 토지에 저율의 분리과세를 하도록 한 분리과세제도의 취지, 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호는 ‘전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’도 분리과세대상 토지로 규정하고 있는 점, 전원개발사업자로 하여금 전원개발사업 실시에 관한 각종 인ㆍ허가 등의 절차를 간소화하여 전원개발사업을 보다 효율적으로 추진할 수 있도록 하기 위하여 제정된 전원개발에 관한 특례법의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 과세관청으로서는 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호에 의한 분리과세를 실시함에 있어 공법인인 원고가 일반 수요자에 대한 전력공급을 위하여 특례법 제5조 제1항 단서의 규정에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 이 사건 토지를 그 승인을 얻어 취득한 토지와 달리 취급할 이유가 없으므로 이 사건 토지는 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호 소정의 분리과세대상 토지에 해당한다고 판단하였는바, 이러한 원심의 판단은 정당하다.’라고 판시하였다.

한편, 대법원 2015. 4. 16. 선고 2011두5551 전원합의체 판결은 구 도시 및 주거환경정비법에 의한 사업시행인가를 받았지만 구 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업이 아니어서 관계 서류의 제출 및 관계 행정기관장과의 협의를 거치지 않은 경우, 주택건설사업에 공여되는 토지가 위 규정에서 정한 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지’에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. 구 종합부동산세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제11조는 “토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 지방세법 제182조 제1항 제1호의 규정에 의한 종합합산과세대상과 동법 제182조 제1항 제2호의 규정에 의한 별도합산과세대상으로 구분하여 과세한다.”고 규정함으로써 분리과세대상 토지를 종합부동산세의 과세대상에서 제외하고 있다.

한편 구 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 (라)목의 위임에 따른 구 지방세법 시행령(2007. 9. 28. 대통령령 제20299호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제132조 제4항 제8호는 ‘주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지’를 분리과세대상 토지의 하나로 들고 있다.

그런데 구 주택법(2007. 4. 20. 법률 제8383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘주택법’이라고 한다) 제16조 제1항은 ‘대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다.

다만 주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 하면서, 구 주택법 시행령(2009. 4. 21. 대통령령 제21444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘주택법 시행령’이라고 한다) 제15조 제1항에서 주택법 제16조 제1항 본문에 따라 원칙적으로 사업계획승인 대상이 되는 경우를 ‘단독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대 이상의 주택건설사업’으로 규정하고, 제15조 제2항 등에서 주택법 제16조 제1항 단서에 따라 예외적으로 사업계획승인 대상에서 제외되는 경우를‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시지역 중 상업지역(유통상업지역은 제외한다) 또는 준주거지역 안에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일건축물로 건축하는 경우로서 공동주택 1세대당 주택의 규모가 297㎡ 이하이고 당해 건축물의 연면적에 대한 주택 연면적 합계의 비율이 90% 미만인 경우’로 규정하고 있다.

나. 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호의 괄호 안에 있는 규정은 ‘도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조에 의한 사업시행자’를 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자에 포함하도록 정하고 있을 뿐이고, 주택법에서 정한 사업계획의 승인과 도시 및 주거환경정비법에서 정한 사업시행인가는 그 승인ㆍ인가권자와 법적 성격 및 목적이 다르다. 이러한 점에 비추어 보면, 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호가 분리과세대상 토지의 한 요건으로 정한 ‘동법에 의한 사업계획의 승인’은 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인’을 의미한다고 보아야 한다.

주택법 제16조 제1항 본문에 따른 사업계획승인 대상인 주택건설사업과 거기에 해당하지 않는 주택건설사업은 그 규모나 대지의 용도지역 등에 차이가 있어 국민의 주거생활에 미치는 영향이 다르기 때문에 주택법 제16조 제1항 단서는 상업지역 등에서 일정한 규모 이하의 주택과 주택 외의 시설을 동일건축물로 건축하는 주택건설사업만을 사업계획승인 대상에서 제외한 것으로 보이는 점, 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업의 경우에는 부대시설 및 복리시설의 설치나 주택건설기준의 준수 등과 같은 각종 규율이 뒤따르나, 주택법상 사업계획승인 대상에서 제외되는 주택건설사업의 경우에는 그러한 규율을 받지 않는 점 등을 종합하여 보면, 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호는 주택건설사업에 공여되고 있는 토지 중 주택건설사업자가 국민 다수의 주거생활에 필요한 주택의 건설과 공급을 위하여 투기적 목적 없이 일시적으로 보유하는 토지로서 공익성이 클 뿐만 아니라 용도지역에 따라 일정한 규모 이상에 이른 경우에 주택법상 사업계획승인 대상으로 삼아 엄격한 규율을 받도록 한 정책적 결단을 반영하여 그와 같은 규모 이상의 사업이 시행되는 토지에 대하여만 분리과세의 혜택을 부여하고자 한 것으로 보인다. 따라서 주택법상 사업계획승인 대상이 아닌 토지는 그것이 주택건설사업에 공여되고 있는 토지라고 하더라도 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호에서 정한 분리과세대상 토지에 포함되지 아니한다고 할 것이다. 한편 구 도시 및 주거환경정비법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되기 전의 것, 이하‘도시정비법’이라고 한다) 제32조 제1항은 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 다음 각 호의 인ㆍ허가 등이 있은 것으로 본다.’고 규정하면서, 제1호에서 ‘주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인’을 들고 있다. 그런데 도시정비법은 사업시행자가 도시정비법 제32조 제1항 각 호에 규정된 인ㆍ허가 등의 의제를 받고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계 서류를 함께 제출하도록 함과 아울러(제32조 제3항), 사업시행인가권자인 시장ㆍ군수로 하여금 미리 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있다(제32조 제4항). 따라서 도시정비법에 의한 사업시행인가를 받았다고 하더라도 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업이 아니어서 관계 서류의 제출 및 관계 행정기관장과의 협의를 거치지 않은 경우에는 주택법상 사업계획승인을 받은 것으로 의제되지 않으므로, 그러한 주택건설사업에 공여되는 토지는 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호가 분리과세대상 토지의 한 요건으로 정한 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지’에 해당한다고 할 수 없다.’라고 판시하였다.

위 대법원 2006두2626 판결은 종합토지세 분리과세대상 토지인 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호의 ‘전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지’에는 특례법상 주무장관의 승인을 얻어 취득한 토지와 특례법 제5조 제1항 단서(주무장관의 승인이 면제된 전원개발사업)의 규정에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 토지도 포함된다고 하였다. 이와 달리 위 대법원 2011두5551 전원합의체 판결은 도시정비법에 의한 사업시행인가를 받아 주택법상 사업계획승인을 받은 것으로 의제받는다고 하더라도 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업이 아니어서 관계 서류의 제출 및 관계 행정기관장과의 협의를 거치지 않은 경우에는 주택법상 사업계획승인을 받은 것으로 의제되지 않으므로, 그러한 주택건설사업에 공여되는 토지는 재산세 분리과세대상 토지의 한 요건으로 정한 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지’에 해당한다고 할 수 없다고 하였다.
 

나. 각종 부담금과 다른 법률에 따른 의제의 효과 관련 법리

(1) 개발부담금 관련 사례

대법원 2020. 9. 3. 선고 2019두47728 판결은 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업이 구 개발이익 환수에 관한 법률 제5조 제1항 제10호, 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업인지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. 구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법’이라고 한다) 제5조 제1항은 “개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업 등으로 한다.”라고 규정하면서, 주택단지조성사업을 포함하는 택지개발사업(제1호), 산업단지개발사업(제2호), 관광단지조성사업(제3호), 공장을 건설하는 경우를 제외한 도시환경정비사업(제4호), 물류시설용지조성사업(제5호), 온천개발사업(제6호), 여객자동차터미널사업(제7호), 골프장 건설사업(제8호) 등을 열거한 후, 일반조항으로서 ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 등’(제10호)을 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있다. 그리고 구 개발이익환수법 제5조 제3항은, 제1항에 따른 개발사업의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 법률의 위임에 따라 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라고 한다) 제4조 [별표 1] 제10호는 ‘그 밖의 법률’에 근거하여 시행되는, ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’을 개발부담금 부과대상사업으로 정하고 있다. 한편 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2007. 10. 17. 법률 제8656호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라고 한다) 제48조 제2항은 국가 및 지방자치단체는 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 지원하기 위하여 개발이익환수에 관한 법률 등이 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있다.

나. 위와 같은 구 개발이익환수법령 규정의 문언과 체계, 구 혁신도시법 제48조 제2항의 규정 내용 등을 종합하면, 구 혁신도시법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업은 구 개발이익환수법 제5조 제1항 제10호, 구 개발이익환수법 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업이라고 보아야 한다. 관련하여 2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1]은 그 비고란에서 ‘개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 같은 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과대상 개발사업으로 본다.’고 규정하고 있는데, 이는 개발이익환수법령이 개발부담금 부과대상사업을 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니라 앞서 본 바와 같이 일반조항을 두어 예시하는 입법형식을 채택한 결과로서 같은 표 제1호부터 제8호까지의 개발사업의 인허가가 의제되는 경우에는 일반조항을 매개로 하여 개발부담금 부과대상사업에 해당한다는 점을 주의적으로 확인하는 규정이라고 볼 수 있다.’라고 판시하였다.

(2) 학교용지부담금 관련 사례

(가) 대법원 2016. 12. 15. 선고 2014두40531 판결은 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법에 따른 주택건설사업이 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되는지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. ○○초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하는 법률인 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘학교용지법’이라고 한다)은 제2조 제2호에서 “‘개발사업’이란 건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법 및 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”라고 규정하고, 제3호에서 “‘학교용지부담금’이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라고 한다) 제35조 제4항은 제1항 또는 제2항에 의하여 사업계획의 승인을 받은 때에는 ‘건축법 제11조에 따른 건축허가(제1호)’, ‘도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가(제9호)’등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

나. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다. 그리고 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조).

다. 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 구 보금자리주택건설법을 들고 있지 아니하다. 그리고 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항이 보금자리주택에 관한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가(제1호), 도시개발법에 의한 실시계획의 인가(제9호)를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 구 보금자리주택건설법상 주택건설에 관한 사업계획의 승인을 받으면 그와 같은 허가나 인가를 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 허가나 인가를 받았음을 전제로 하는 건축법과 도시개발법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 구 보금자리주택건설법에 따른 주택건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.’고 판시하였다.

(나) 또한 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결은 구 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법에 따른 단지조성사업이 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되는지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. ○○초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하는 법률인 구「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘학교용지법’이라 한다)은 제2조 제2호에서 “‘개발사업’이란「건축법」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」,「택지개발촉진법」및「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”라고 규정하고, 제3호에서 “‘학교용지부담금’이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 구「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」(2009. 3. 20. 법률 제9511호「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」으로 전부 개정되기 전의 것. 이하 ‘공공주택건설법’이라 한다) 제12조 제1항은 제11조의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 있는 때에는 ‘도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정, 동법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 작성ㆍ인가’(제11호), ‘주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인’(제20호) 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

나. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다. 그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떤 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조).

다. 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 공공주택건설법을 들고 있지 아니하다. 그리고 공공주택건설법 제12조 제1항이 단지조성사업 실시계획의 승인이 있는 때에는 도시개발법에 의한 실시계획의 작성ㆍ인가(제11호), 주택법에 의한 사업계획의 승인(제20호)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 공공주택건설법상 단지조성사업 실시계획의 승인을 받으면 그와 같은 인가나 승인을 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 인가나 승인을 받았음을 전제로 하는 도시개발법과 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 공공주택건설법에 따른 단지조성사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.’고 판시하였다.

(3) 광역교통시설부담금 관련 사례

(가) 대법원 2018. 11. 9. 선고 2016두51610 판결은 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제11조의2 제1항 제1호의 규정 취지 및 보금자리주택지구에서 시행된 주택건설사업이 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제11조의2 제1항 제1호에 따른 광역교통시설부담금 면제 대상 사업에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서, ‘구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘광역교통법’이라 한다) 제11조 제1항은 “광역교통시행계획이 수립․고시된대도시권에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 내야 한다.”라고 규정하면서, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업(제1호), 주택법에 따른 대지조성사업(제3호), 주택법에 따른 주택건설사업(제4호) 등을 부담금 부과대상 사업으로 열거하고 있다. 그런데 위 제11조 제1항은 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. 법률 제12251호 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보금자리주택법’이라 한다)을 광역교통시설부담금 부과대상 사업의 근거 법률로 들고 있지 않다. 위 제11조 제1항 제4호는 ‘주택법에 따른 주택건설사업’에 한하여 다른 법령에 따라 사업승인이 의제되는 협의를 거친 경우도 부과대상 사업에 포함된다고 규정하고 있다. 이러한 법령에 의하면, 보금자리주택법에 따른 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법 제11조 제1항에서 정한 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 포함되지 않는다고 봄이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.

침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석․적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 참조). 광역교통법 제11조 제1항은 광역교통시설부담금 부과대상 사업의 근거 법률로 보금자리주택법을 들고 있지 않는데도, 위 사업을 광역교통시설부담금 부과대상에 포함된다고 해석하는 것은 광역교통시설부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이 된다. 그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 당연히 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결, 위 대법원 2014두47686 판결 등 참조). 보금자리주택법 제18조 제1항 제28호는 보금자리주택사업의 시행자가 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면, 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 보도록 규정하고 있으나, 이는 보금자리주택법상 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면 주택법에 따른사업계획의 승인을 받은 것으로 의제함에 그칠 뿐이지 더 나아가 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 또한 보금자리주택법 제32조 제1항이 보금자리주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 위 법에서 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용하도록 규정하고 있으나, 위 조항만으로 보금자리주택법이 택지개발촉진법의 특별법이라거나, 보금자리주택지구 조성사업이 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업에 해당한다고 볼 수는 없다.’고 판시하였다.

(나) 대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결은 도시 및 주거환경정비법에 정한 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우도 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함되는지 여부가 문제된 사안에서, ‘특별법 시행령 제15조 제2항은 “법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다.”고 규정하고 있는데, 특별법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ‘건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 특별법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 특별법 제11조 제6호가 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다고 할 것이다. 나아가 특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도정법에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니하였다는 점, 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고(도정법 제32조 제3항), 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다는 점(같은 조 제4항) 등을 종합하여 보면, 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것.’이라고 판시하였다.

(4) 결어

대법원은 개발부담금과 관련한 사례에서는 위 (1)항에서 본 바와 같이 개발이익환수법령이 개발부담금 부과대상 사업을 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니라 일반조항(현행 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호)을 두어 예시하는 입법형식을 채택한 결과로서 같은 법 시행령 제4조 [별표 1] 제1호부터 제8호까지의 개발사업의 인허가가 의제되는 경우에는 일반조항을 매개로 하여 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다는 입장이다.

한편, 대법원은 학교용지부담금과 관련해서는 위 (2)항에서 본 바와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 확장해석하거나 유추해석할 수 없고 엄격하게 해석하여야 한다고 전제한 다음, 의제규정의 해석과 관련하여, 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라는 기존 법리를 유지하고 있다. 대법원은 이러한 법리에 근거하여 구 보금자리주택건설법이 보금자리주택에 관한 사업계획승인시 건축법에 따른 건축허가와 도시개발법에 따른 도시개발구역의 지정, 실시계획의 인가를 받은 것으로 의제한다고 하더라도 이는 그와 같은 인·허가를 받은 것으로 의제함에 그칠 뿐이고, 이를 이유로 구 보금자리주택건설법에 따른 주택건설사업을 학교용지법에 따른 학교용지부담금 부과대상 사업으로 볼 수는 없다고 판시하였다. 대법원은 동일한 법리에 근거하여 공공주택건설법상 단지조성사업 실시계획의 승인시 도시개발법에 의한 실시계획의 작성·인가, 주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제된다고 하더라도 공공주택건설법에 따른 단지조성사업은 학교용지법상 학교용지부담금 부과대상 사업에 포함되지 아니한다고 하였다.

대법원 2016두51610 판결은 광역교통시설부담금과 관련해서도 학교용지부담금 관련 사례에서와 동일한 법리에 기초하여 보금자리주택법상 보금자리주택사업의 시행자가 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면, 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제되지만, 이는 보금자리주택법상 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제함에 그칠 뿐이지 더 나아가 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다는 이유로 보금자리주택법에 따른 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법상 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 포함되지 않는다고 하였다. 다만, 과거 대법원 2007두9884 판결은 도정법상 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축법상 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우에 대해서는 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 해당된다고 하여 위 대법원 2016두51610 판결과 반대의 결론을 내렸다. 이에 대해서는 대법원이 전원합의체 판결로 관련 법리를 통일할 필요가 있다.
 

다. 대상 판결의 의의

대상 판결은 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 그 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라는 의제규정의 해석에 관한 법리를 다시 한번 확인해 주었다. 대상 판결은 위 가.항에서 본 대법원 2011두5551 전원합의체 판결과 마찬가지로 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제되는 경우까지 재산세 분리과세대상 토지로 볼 수는 없다고 하였다.

대상 판결은 이러한 법리와 함께 재산세 분리과세 대상을 규정한 지방세법 시행령 규정은 예시적 규정이 아니라 열거적·한정적 규정이므로, 집단에너지사업법상 전기의 공급에 관한 사업의 허가를 받은 경우 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 의제된다고 하더라도 집단에너지사업자를 전기사업법에 따른 전기사업자로 볼 수는 없고, 따라서 집단에너지사업자 소유의 열병합발전시설 부지는 분리과세대상 토지로 볼 수 없다고 판단하였다. 조세법규엄격해석의 원칙에 따른 결론으로 보인다. 다만, 입법론으로는 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1]의 비고란1)에서와 같이 개별 법령의 의제규정에 따라 인ㆍ허가가 있는 것으로 의제되는 경우 부과대상 사업으로 본다거나 그 대상으로 보지 않는다는 명문의 규정을 두는 것이 불필요한 분쟁을 줄이는 한 방법이다. 조세법률이나 부담금 관련 법률의 정책적인 목적에 따라 의제의 경우에도 그 대상으로 하거나 제외할 수 있을 것이다.

[관련 설명]

1) 비고란에서 ‘개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 같은 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과대상 개발사업으로 본다.’고 규정하여 의제규정에 따른 인허가의 경우에도 개발부담금 부과대상임을 명시하였다.

[법무법인(유한) 태평양 유철형 변호사 프로필]


△ 법무법인(유한) 태평양 변호사
△ 기재부 고문변호사
△ 전 행안부 고문변호사
△ 전 행안부 지방세예규심사위원회 위원
△ 전 기재부 세제발전심의위원회 위원
△ 전 대한변호사협회 부협회장
△ 전 기재부 세제실 국세예규심사위원회 위원
△ 전 국세청 고문변호사
△ 전 서울지방변호사회 부회장
△ 전 (사)한국조세연구포럼 회장

출처 : 세정일보 [세정일보] 세정일보(https://www.sejungilbo.com)