인허가 의제규정 고찰(최종)

인허가 의제 규정 고찰

 

1. 인허가 의제규정의 의미

 

인·허가의제 조항은 사업시행자가 신속하게 개발사업을 시행할 수 있도록 창구를 단일화하여 의제되는 인·허가를 일괄 처리하기 위한 규정으로 의제된 인·허가도 통상적인 인·허가와 동일한 효력을 가지므로, 「지방세법」에서 의제의 효력을 부인하는 별도의 규정을 두지 않은 이상 ‘의제된 인허가’와 ‘통상적인 인허가’의 법적 효력은 동일하게 적용된다고 할 것이다.

 

1) 인허가 의제는 하나의 인허가를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가를 받은 것으로 의제하는 제도이다

 

여러 법률에 규정된 인허가를 받은데 시간과 비용이 많이 소요되기 때문에 이를 줄이기 위한 목적으로 도입되었음

 

2021.3.23. 제정된 행정기본법에서는 116개 법률에 흩어져 있는 인허가 의제 제도의 공통적 사항에 대한 일반적 규정을 명문화 하였음.

 

행정기본법에서는 인허가 의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 하고(제24조 제2항), 주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의하여야 함(제24조 제3항)

 

관련 인허가 행정청은 협의를 요청받으면 그 요청을 받은 날로부터 20일이내에 의견을 제출하여야 하고, 20일 이내에 협의 여부에 고나하여 의견을 제출하지 아니하면 협의 한 것으로 보고 있음(제24조 제4항), 특히 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다고 규정함(제24조 제5항)

 

이러한 절차를 거쳐 협의가 된 사항에 대해서는 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 의제함.(제25조 제1항)

 

2) 대법원 판례에 의하면 인허가는 관련 법률에 따라 실체적 요건을 충족해야 함.

 

인허가 의제규정에 의하면 주된 인허가를 받으면 그와 관련된 여러 인허가를 받은 것으로 보게 됨. 이때 의제된 인허가가 관련 법률에 따라 실체적 요건을 충족하여야 하는 지 논란이 있음.

 

대법원은 주된 인허가의 실체적 요건뿐만 아니라 관련 인허가의 실체적 요건을 충족해야 인허가 의제규정이 적용된다는 입장임.

 

· 건축법에 따라 건축허가를 받으면 국토계획법 등에서 정한 허가 등을 받거나 신고한 것으로 본다는 의제규정 관련하여“인허가 의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 고나할 행정청으로 그 창구를 단일화 하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이다. 건축신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인허가 의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사하도록 한 것이다”라고 판시함.

 

·또한 “인허가 의제의 취지가 의제된 인허가 사항에 고나한 개볍법령상 절차나 요건 심사를 배제하는데 있다고 볼 것은 아니다”라고 판시함.

 

인허가 의제규정은 절차를 간소화하기 위해 도입된 제도이고 관련 규정의 인허가 심사를 배제하기 위해 도입된 제도가 아니므로 실질적인 절차를 거쳐야 주된 인허가로 인하여 관련 인허가를 받은 것으로 의제된다고 볼수 있음.

 

3) 대법원은 인허가 의제규정으로 인하여 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것에 대해서는 경계를 하고 있음.

 

대법원은 여러 차례“주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들 까지 적용되는 것은 아니라고 할 것이다”라는 입장을 밝힘.

 

·구 건축법 제8조 제4항에 따라 건축허가를 받은 경우 구 도시계획법 제25조 규정에 의한 도시계획사업 실시계획의 인가를 받은 것으로 본다는 인가의제 규정만 두고 있을 뿐 구건축법 자체에서 새로 설치한 공공시설의 귀속에 관한 구 도시계획법 제83조 제2항을 준용한다는 규정을 두고 있지 아니하므로 구 건축법 제8조 제4항에 따른 건축허가를 받아 새로이 공공시설을 설치한 경우 그 공공시설의 귀속에 관하여는 구 도시계획법 제83조 제2항이 적용도지 않는다고 봄이 상당하다“고 판시함

 

· 또한 구 국민임대주택건설 등에 관한 특별법상 단지조성사업 실시계획의 승인을 받으면 그와 같은 인가나 승인을 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 인가나 승인을 받았음을 전제로 하는 도시개발법과 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다”고 판시함.

 

인허가 의제규정으로 인하여 다른 법률의 모든 규정들까지 적용된다고 보게 된다면 해당 인허가 의제규정에서 의도한 것과는 다른 효과까지 발생할 수 있도, 사안에 따라서는 국민들에게 가혹하거나 불합리한 결과가 발생할 수 있으므로 인허가 의제규정의 효력범위를 제한 하는 것은 타당하다고 사료됨.

 

2. 인허가 의제규정 긍정적인 해석사례

 

1) 지방세정팀-560 2008.2.11. 국민임대주택건설에 관한 특별조치법에 의하여 실시계획 승인을 받은 경우라면 도시개발사업에 공여하는 토지라고 한 사례

 

국민임대주택건설 등에 관한특별조치법 제12조 제1항 제11호에서 법 제11조 규정에 의하여 실시계획승인이 있는 때에는 도시개발법 제11조의 규정에 의한 사업시행자의 지정 및 동법 제17조 규정에 의한 실시계획인가가 있는 것으로 의제하고 있으므로 당해 토지가 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법 제11조 규정에 의하여 실시계획승인을 받은 경우라면 지방세법 시행령 제132조 제4항 제24호에서 규정하고 있는 도시개발사업에 공여하는 토지라 할 것이며, 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지의 범위는 그 사업방식 또는 소유 여부에 따라 판단할 것이 아니라 당해 도시개발사업에 공여하고 있는 모든 주택건설용 토지로 보는 것이 타당함.

 

현 지방세법시행령 제102조 제7항 제4호 / 현 공공주택특별법 제18조 제1항 제14호, 제17조

 

 

2) 지방세운영과-3885, 2011.08.17. /대덕연구개발특구육성에 관한 특별법에 따른 연구개발특구에 대해 산업단지 등에 대한 지방세 감면규정을 적용할 수 있는 것임

 

(질의1)「대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법(이하 "특별법"이하 함)」제2조 제1호에 따른 연구개발특구에 대해 지방세특례제한법 제78조의 산업단지 등에 대한 지방세 감면규정을 적용할 수 있는지 여부

(질의2) 지방세 감면규정을 적용할 수 있다면, 위 특별법 제46조에 의거 설립된 연구개발특구지원본부가 고유목적 사업을 위하여 취득하는 부동산이 감면대상인지 여부

 

(회신)

(질의 1) 특별법 제3조에서 이 법 가운데 특구에 대하여 규제를 완화하기 위하여 특례를 정하는 제3장 내지 제8장의 규정은 다른 법령에 우선하여 적용한다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제7장 제43조(산업단지에 관한 특례)에서 특구지역은「산업입지 및 개발에 관한 법률」제6조의 규정에 따른 국가산업단지로 본다고 규정한 바, 특별법 제2조 제1호의 연구개발특구의 경우 지방세특례제한법 제78조의 산업단지로 의제하여 산업단지에 대한 지방세 감면규정을 적용할 수 있다고 할 것임.

 

(질의 2) 특별법 제29조 제1항 본문 및 같은항 제32호에서 특구개발사업의 시행자가 같은법 제27조 제1항에 따라 실시계획의 승인을 받은 경우「산업입지 및 개발에 관한 법률」제16조에 따른 산업단지개발사업시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 국가산업단지개발실시계획의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으므로 특별법 제46. . 의거 설립된 당해 연구개발특구지원본부가 같은 법 제26조에 따른 특구개발사업의 시행자로 지정된 경우라면, 위 지방세특례제한법 제78조의 산업단지개발사업 시행자로 의제할 수 있는 바, 당해 연구개발특구의 개발ㆍ조성 등을 위하여 취득하는 부동산에 대해 지방세 감면규정을 적용할 수 있다고 사료되지만, 이에 해당 여부는 과세권자가 시행자로 지정 등 관련 규정을 면밀히 검토하여 결정할 사항임

 

3) 행정안전부 부동산세제과-241 (2024,1,15) 경제자유구역청 내 물류창고용 토지의 재산세 과세대상 구분 회신

 

(질의요지)

경제자유구역법 제4조에 따른 경제자유구역 안의 토지로서 물품을 보관하는 물류창고로 등록된 토지가 지방세법 제106조 제1항 제2호 나목 및 지방세법시행령 제101조 제3항 제3호에 따른 별도합산과세대상 토지에 해당하는 지의 여부

 

( 회신내용)

1) 지방세법 제106조 제1항 제2호 나목 및 지방세법 시행령 제101조 제3항 제7호에 따르면 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 제22조에 따른 물류단지 안의 토지로서 같은법 제2조 7호 각목의 어느 하나에 해당하는 물류단지시설용 토지 및 유통산업발전법 제2조 제16호에 따른 공동집배송센터로서 행정안전부장관이 산업통상자원부장관과 협의하여 정하는 토지의 경우 별도합산과세대상토지로 규정하고 있음.

2) 또한 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률(이하 물류시설법 이라함.) 제2조 제7호에 따르면 일반물류단지시설이란 화물의 운송・집화・하역・분류・포장・가공・조립・통관・보관・판매・정보처리 등을 위하여 일반물류단지 안에 설치되는 시설로서 물류터미널 및 창고, 논수산물종합유통센터 등을 규정하고 있으며, 같은 조 제5의2에 따르면 물류창고란 화물의 저장・관리, 집화・배송 및 수급조정 등을 위한 보관시설・보관장소 또는 이와 관련된 하역・분류・포장・상표부착 등에 필요한 기능을 갖춘 시설을 말한다고 규정하고 있음.

3) 아울러 같은법 제21조의2에 따르면 전체 바닥면적의 합계가 1천제곱미터이상인 보관시설 또는 전체면적의 합계가 2천500제곱미터 이상인 보관장소에 해당하는 물류창고를 소유 또는 임차하여 물루창고업을 경영하려는 자는 물류창고업을 등록하여야 한다

4) 또한 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법(이하 경제자유구역법 이라함) 제7조의2에서는 경제자유구역의 지정의 효과를 규정하고 있으며 같은조 제5호에서는 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 제22조에 따른 물류단지의 지정을 규정하고 있음.

5) 본 사안에서 해당 토지의 경우 경제자유구역법 제4조에 따른 경제자유구역 안의 토지로서 사업(판매)용 자산인 켄터이너를 보관・관리하는 용도로 사용하는 토지에 대하여 지방세법 제106조 제1항 제2호 나목 및 지방세법 시행령 제101조 제3항 제7호에 따른 별도합산대상 토지에 해당하는 지 여부에 대한 질의인바.

 

6) 해당 토지에 대하여 물류시설법 제21조의2에 따른 물류창고업 등록사실이 제출서류로 증빙되는 점, 지목은 창고용지로서 사업(판매)용 자산인 컨테이너를 보관・관리하는 용도로 사용되는 현황이 확인되며, 이는 보관장소로서 물류창고에 해당하는 점, 경제자유구역법 제7조의2 제5호에 따라 경제자유구역의 지정 또는 변경이 있는 경우 물류시설법 제22조에 따른 물류단지의 지정이 있는 것으로 규정하는 점 등을 종합적으로 고려할 때 지방세법 제106조 제1항 제2호 나목 및 지방세법 시행령 제101조 제3항 제7호에 따른 별도합산과세대상 토지에 해당하는 것으로 사료됨.

 

4) 조심2021지0864(20230313) 재산세경정 /산업단지개발사업의 이 건 사업시행자가 도시개발사업 시행자로 의제되므로 쟁점토지는 재산세 분리과세대상이라는 청구주장의 당부

 

(결정요지)

인허가와 관련하여 이 건 산업단지 조성사업이 정상적으로 추진되고 있고, 달리 동 사업을 불법사업으로 볼 만한 아무런 사정도 확인되지 않는 점 등에 비추어, 적어도 재산세 분리과세대상인지 여부에 관한 세법의 해석에 관한 이 건에 있어서는, 쟁점의제규정에 따라, 쟁점토지가 도시개발 사업시행자로 의제된 산업단지조성 사업자(위탁자)가 부동산신탁사인 청구법인에게 산업단지 조성을 위해 제공한 토지에 해당함을 전제로, 「지방세법 시행령」제102조 제7항 제4호를 적용하여 재산세 분리과세대상으로 구분하는 것이 타당하다 할 것임.

 

5) 조심 2017지712 2018.6.4. / 「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 규정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호 등에 따른 항만시설용 토지로서 재산세 경감대상에 해당하는지 여부

 

지특법 제84조 제2항에서는 “공공시설을 위한 토지”라고 규정하고 있고, 그 의미는 공공시설에 직접 사용되는 토지는 물론이고 공공시설에 관리ㆍ운영에 필요한 토지도 포함된다할 것임. 쟁점토지는 항만기능을 효율화하고 항만시설을 관리ㆍ운영하기 위하여 필요한 지구(국토계획법 시행령 §31)인 ‘항만시설보호지구’로 도시관리계획 결정 및 도면고시가 이루어진 점, 지방해양수산청장 등은 쟁점토지의 현황이 항만시설에 해당한다고 확인하고 있는 점 등에 비추어 쟁점토지는 항만을 위한 토지로서 도시관리계획의 결정 및 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하므로 지특법 제84조 제2항에 따른 감면대상에 해당함.

 

쟁점토지가 항만시설보호지구로서 항만시설로 볼 수 없어 재산세 등의 감면대상이 아니라는 의견이나, 「항만법」 제9조 제1항에서 항만시설의 신설ㆍ개축 등에 관한 공사(이하 "항만공사"라 한다)는 해양수산부장관이 시행하되 다만, 항만공사에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그 규정에 따른다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 해양수산부장관이 아닌 자(이하 "비관리청"이라 한다)가 항만공사를 시행하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 항만공사계획을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 청구법인은 2008.9.5. OOO으로부터 비관리청 항만공사 실시계획 승인을 받아 쟁점토지에 OOO(1-2단계) 남항부두(제6번선석) 축조공사를 실시하였고, OOO은 2011년 2월 청구법인에게 쟁점토지상에 준공된 OOO(1-2단계) 남항부두(제6번선석) 축조공사의 준공확인을 한 사실이 OOO이 고시한 비관리청 항만공사 실시계획 승인 공고 및 준공확인증명서 등에 의하여 확인되므로 비관리청인 청구법인은 OOO의 허가를 받아 쟁점토지상에 항만시설을 설치한 것으로 보는 것이 타당한 점, 사진 등에 의하면 쟁점토지는 선박의 접안시설, 하역장비, 화물을 보관할 수 있는 창고 및 야적장 등으로 구성되어 항만시설로 사용되고 있는 것으로 나타나는 점, 국토해양부장관은 2008.12.19. 「신항만건설촉진법」 제5조에 따라 지정된 신항만건설예정지역(OOO포함)에 대해 지형도면을 고시(제2008-767호)하였고, 해양수산부장관은 2016.1.14. 「항만법」 제3조 제1항 및 같은 법 시행령 제2조 제1항에 따라 전국 무역항 및 연안항의 육상항만구역 지정 및 지형도면 변경고시(제2016-9호)를 하면서 쟁점토지를 포함한 점, OOO은 2018.1.25. 항만구역 내 위치한 쟁점토지 내 시설[접안시설, 항만부지(89,177㎡), 기타부대시설 등]은 「항만법」 제9조 제2항에 따라 항만공사 시행허가를 받아 같은 법 시행령 제15조의2에 따른 준공 공고로서 항만시설로 지정ㆍ고시되었다고 회신OOO한 점 등에 비추어, 쟁점토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호에 따른 항만시설로 보는 것이 타당하여 「지방세특례제한법」 제84조 제2항에 따른 재산세 100분의 50 감면대상이라 할 것이므로 처분청이 쟁점토지가 재산세 등의 감면대상에 해당하지 아니한 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.

 

6) 조심 2014지608, 2014.11. /「기업도시개발특별법」에 따른 실시계획승인을 받고 산업단지용 토지로 조성중인 쟁점1토지를 분리과세 대상으로 볼 수 있는지 여부

 

지방세법 시행령」 제102조 제5항 제18호에서「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지에 대하여는 분리과세대상으로 규정하고 있는 점 등에 비추어 쟁점1토지는 지방세법령에서 규정한 분리과세대상 토지에 해당된다고 판단됨

 

「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조 제8호에서 규정한 산업단지라 함은 지식산업 관련시설의 용지 등 산업시설용지와 산업시설용지의 기능향상을 위한 주거ㆍ문화ㆍ환경시설 등을 설치하기 위한 계획에 따라 개발되는 일단의 토지로서 쟁점1토지의 경우 지식산업용지OOO뿐 만 아니라 주거용지ㆍ상업용지ㆍ지원시설용지ㆍ공공용지도 산업단지 내 토지에 포함된다고 보이는 점, 이에 따라 쟁점1토지를 비롯한 이 건 토지의 개발사업을 산업단지 개발사업으로 보더라도 무리는 아니라고 보이는 점,「기업도시개발특별법」 제13조 제1항 본문 및 제14호에서 국토교통부장관이 기업도시개발 실시계획을 승인(변경 승인을 포함한다. 이하 같다)할 때「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업 시행자의 지정, 그 실시계획에 대한 승인 등에 관한 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는 점, 이 건 실시계획을 보면 국토교통부장관은 관계 행정기관의 장과 협의를 마친 후 청구법인을 사업시행자로 하는 OOO개발사업 실시 계획을 승인한 것으로 보아 청구법인을 산업단지개발사업의 시행자로, 이 건 실시계획의 승인을 산업단지개발실시계획의 승인으로 각각 볼 수 있는 점,「지방세법 시행령」 제102조 제5항 제18호에서「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지에 대하여는 분리과세대상으로 규정하고 있는 점 등에 비추어 쟁점1토지는 지방세법령에서 규정한 분리과세대상 토지에 해당된다고 판단된다.

 

7) 지방세운영과-796, 2014.03.10. /기업도시개발특별법에 따른 실시계획 승인을 받은 토지(이하 "쟁점토지”라 함)의 분리과세 여부

(질의)

① 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지는 재산세를 분리과세하고 있는 바,

- 「기업도시개발특별법」에 따른 실시계획 승인을 받은 토지(이하 "쟁점토지”라 함)의 분리과세 여부

② 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지에 대하여는 재산세를 분리과세하고 있는 바,

- 쟁점토지의 분리과세 해당 여부

 

(회신)

o 「지방세법 시행령」 제102조 제5항 제18호에서 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지와 동법 시행령 제24호에서 「도시개발법」 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하고 있는 토지는 분리과세하도록 규정하고 있고,

- 「기업도시개발특별법」 제13조 제1항에서는 국토부장관이 개발사업 실시계획을 승인하거나 변경승인할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 다음 각 호의 해당 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 보며, 실시계획이 고시된 경우에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가 등이 고시되거나 공고된 것으로 본다고 하고,

- 각 호에서 「도시개발법」 제17조에 따른 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업입지개발사업 시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 국가산업단지개발실시계획의 승인, 같은 법 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획의 승인, 같은 법 제18조의 2에 따른 도시첨단산업단지개발실시계획의 승인 등을 규정하고 있음.

 

o 본 사안의 경우, 쟁점토지는 「기업도시개발특별법」에 의한 실시계획의 승인을 받은 토지로서 지방세법 시행령 제102조 제5항 제18호 및 제24호 규정에 따른 분리과세에 해당하는지 살펴보면,

- 지방세법 시행령 제102조 제5항 제18호 규정에 해당되기 위해서는 ① 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서, ② 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지에 해당되어야 하는 바,

- 「기업도시개발특별법」에서 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 산업입지개발사업 시행자의 지정과 산업단지개발실시계획의 승인을 받은 것으로 의제하고 있어, 관계 행정기관의 장과 협의가 이루어진 경우라면 사실상 산업단지개발사업 시행자의 지위 요건과 산업단지개발실시계획의 승인 요건을 모두 충족하고 있다고 보는 것이 합리적일 것임.

- 따라서, 「기업도시개발특별법」에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하여 실시계획의 승인을 받은 토지로서 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지에 해당된다면 지방세법 시행령 제102조 제5항 제18호에 따른 분리과세대상으로 보는 것이 타당하다고 판단됨.

o 한편, 지방세법 시행령 제102조 제5항 제24호에 해당되기 위해서는 ① 「도시개발법」 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 ② 그 도시개발사업에 제공하는 토지에 해당되어야 하는 바,

- 「기업도시개발특별법」에서는 도시개발법에 따른 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가에 대하여만 의제하고 있을 뿐, 도시개발사업의 시행자의 지정 등 사업시행자의 지위에 대하여는 의제하는 규정이 없어 두 가지 요건이 모두 충족되지 못하므로 지방세법 시행령 제102조 제5항 제24호에 따른 분리과세규정에는 해당되지 않는다고 판단됨.

 

8) 지방세운영과-2288, 2009.06.09. /택지개발사업 실시계획승인은 되었으나 사업시행자와 토지소유자간 보상이 이루어지지 않은 개인 소유 토지는 도시개발사업에 제공된 토지로 보아 분리과세되는 것임

(질의)

과세기준일 현재 일부는 토지수용이 완료되어 대한주택공사가 소유하고 있고, 나머지는 미수용 토지로써 개인이 소유하고 있는 상태

 

0 사업진행현황

ㆍ2006.7.11. ○○택지개발예정지구 지정

ㆍ2007.2.6. 도시관리계획(개발제한구역 해제) 결정에 따른 지형도면 승인고시

ㆍ2007.11.8. 택지개발계획 변경 및 실시계획 승인

1. 택지개발사업 실시계획승인은 되었으나 사업시행자와 토지소유자간 보상이 이루어지지 않은 개인 소유 토지를 도시개발사업에 제공된 토지로 볼 수 있는지 여부

2. 택지개발사업지구내 개별공시지가가 택지개발사업실시계획승인 이전 토지현황과 다르게(농지 등이 나지로) 공시된 경우, 개별공시지가가 공시되지 않은 것으로 보아 토지가격비준표를 사용하여 산정한 가액을 과세표준액으로 사용할 수 있는지 여부

 

(회신)

가. 질의 1. 에 대하여「지방세법 시행령」제132조 제5항 제24호에서「도시개발법」제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다)는 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료되거나 같은 법 제51조에 따른 공사완료 공고가 날 때까지 분리과세하도록 규정하고 있고, 택지개발촉진법 제11조 제1항에서 택지개발실시계획 승인을 얻은 때에는 도시개발법에 따른 실시계획의 인가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있음.

한편,「지방세법 시행령」제132조 제5항 제24호에서 규정하고 있는 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발 사업에 공여하는 주택건설용 토지의 범위는 환지방식 등 그 사업방식에 따라 판단할 것이 아니라 사업시행 주체인 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발 사업에 공여하고 있는 토지인지의 여부에 따라 판단하는 것(지방세법령해석심의위원회 2007-12, 2008.1.21.)으로 볼 때,

귀문의 경우 재산세 과세기준일(6.1) 현재 택지개발사업 실시계획의 승인을 얻은 경우라면 도시개발사업의 실시계획 인가를 받은 것으로 볼 수 있고(택지개발촉진법 제11조 제1항 의제), 그 시행자가 소유하고 있는지 여부와 관계없이 택지개발사업에 따른 주택건설용 토지에 실제 제공 중인 경우라면 분리과세 대상일 것으로 사료되나 이에 해당되는지 여부는 구체적인 사실관계 등을 확인하여 과세권자가 결정할 사안임.

 

나. 질의 2.에 대하여「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률시행령」제16조에서 택지개발사업지구내의 토지로서 확정예정지번(블럭,롯트 포함)이 부여되기 전의 토지는 종전의 이용 상황을 기준으로 지가를 산정하고, 확정예정지번(블럭,롯트 포함)이 부여된 경우는 당해 사업 목적의 나지를 상정하여 지가를 산정한다고 규정하고 있으며,

「지방세법」제111조 제2항 제1호에서「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 가격이 공시되는 토지는 동법 규정에 따라 공시된 가액을 재산세 과세표준으로 하되, 다만 개별공시지가가 공시 되지 아니한 경우에 한하여 시장ㆍ군수가 국토해양부장관이 제공한 토지가격비준표를 사용하여 산정한 가액을 과세표준으로 한다고 규정하고 있음.

귀문의 경우 재산세 과세기준일(6.1) 현재 당해 토지에 대해서「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」규정에 따라 개별공시지가가 공시된 경우라면 그 공시된 가액을 과세표준으로 하여 재산세를 부과함이 타당함.

 

9) 대법원 2020두39044, 2020. 8. 27. 판결 : 불심리상고기각(과세기관 승)

- 구 지방세법 제6조 제1호, 제7조제1, 2항, 제20조제1항, 구 지방세특례제한법 제78조 제1항, 제8항, 구 지방세기본법 제53조제3항, 제53조의2제1항, 지방세법 제20조제1항 등

 

<쟁점요지> ① 경제자유구역 개발사업 구역 내에 있는 지장 건물에 대하여 사업시행자가 건물의 취득대가로서 건물가격 상당의 손실보상금을 지급한 경우 사업시행자가 해당 건물의 소유권을 취득하였다고 볼 수 없는지 여부

② 취득세 감면대상에 대한 무신고 가산세 부과대상 여부

 

<판결요지> ① 사업시행자는 해당 건물을 사실상 취득한 자로서 이 사건 건물 취득에 관한 취득세의 납세의무자가 된다고 봄이 상당함

② 이 사건 건물 및 토지를 취득한 원고는 지방세법에 따라 그 취득일로부터 60일 이내에 산출세액을 신고할 의무가 있고, 신고하지 아니한 경우 가산세는 그 감면대상에 포함되지 아니한다고 봄이 상당함

① 취득세 납세의무 여부

이 사건 사업시행자인 원고가 위 건물의 소유자에게 건물의 취득대가로서 건물가격 상당의 손실보상금을 지급함으로써 위 건물은 사업시행자인 원고에게 유상으로 사실상 이전되었다고 봄이 상당하고, 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 건물이 철거될 운명에 있다고 하더라도 달리 볼 수 없으므로 원고는 이 사건 건물을 사실상 취득한 자로서 이 사건 건물 취득에 관한 취득세의 납세의무자가 된다고 봄이 상당함

② 무신고 가산세 부과대상 여부

이 사건 건물 및 토지를 취득한 원고는 지방세법 제20조제1항에 따라 그 취득일로부터 60일 이내에 산출세액을 신고할 의무가 있고, 신고하지 아니한 경우 가산세는 그 감면대상에 포함되지 아니한다고 봄이 상당함

- 구 지방세기본법 제53조제3항, 제53조의2제1항이 무신고가산세와 관련하여 납세의무자가 ‘지방세법’에 따라 산출한 세액을 신고하지 아니하는 경우 가산세를 부과하고 한다고 규정하면서 지방세를 감면하는 경우 가산세는 감면대상에 포함되지 아니한다고 규정하고 있고, 원고가 이 사건 건물 및 토지에 관하여 지방세법에 따라 취득세 납부 의무를 부담함은 앞서 본 바와 같으므로 원고는 위 건물 및 토지에 관한 취득세를 신고할 의무가 있고, 신고하지 아니한 경우에는 가산세를 납부할 의무가 있으며, 구 지방세특례제한법에 따라 위 건물 및 토지에 관한 취득세가 감면된다고 하더라도 달리 볼 수 없음

 

- 구 지방세기본법(2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정되기 전의 것) 제53조의2제1항은 무신고가산세의 산정기준과 관련하여 ‘지방세관계법’에 따라 산출한 세액의 20%라고 규정하였고, 위 규정은 2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정되면서 ’지방세법‘에 따라 산출한 세액의 20%로 변경되었는데, 이는 지방세특례제한법상의 면제규정에 따라 산출세액이 0이 되는 경우에도 가산세를 부과함으로써 납세자의 성실신고를 유도하기 위한 것으로 보임

 

★ 구 지방세기본법 제53조의2제1항은 2015. 12. 29. 법률 제13635호로 개정되면서 무신고가산세액에 대하여 ‘그 신고로 납부하여야 할 세액의 20%’로 변경되어 이에 따라 납부할 세액이 없는 경우에는 무신고가산세 대상에서 제외되었으나 부칙 제3조에서 위 규정은 이 법 시행일인 2016. 1. 1. 이후 가산세를 가산할 지방세의 납세의무가 성립하는 경우부터 적용한다고 규정하고 있음

 

3. 인허가 의제규정 부정적인 해석사례

 

1) 대법원 2023. 9. 14. 선고 2021두40027 판결 /집단에너지사업법에 의하여 ‘전기사업법에 따른 발전사업의 허가’를 받은 것으로 의제된 집단에너지사업자가 재산세 분리과세대상 토지 규정에서 정한 ‘전기사업법에 따른 전기사업자’에 해당하는지 여부이다

 

가. 구 지방세법(2019. 12. 3. 법률 제16663호로 개정되기 전의 것) 제106조 제1항 제3호 (바)목과 그 위임에 따른 구 지방세법 시행령(2020. 6. 2. 대통령령 제30728호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제102조 제6항 제5호(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)는 ‘전기사업법에 따른 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’를 재산세 분리과세대상으로 규정하고 있다. 한편 집단에너지사업법 제2조 제1호는 ‘집단에너지란 2개 이상의 사용자를 대상으로 공급되는 열 또는 열과 전기를 말한다.’라고, 제48조는 ‘전기사업법과의 관계’라는 표제 아래 ‘집단에너지사업법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 사업의 허가를 받은 경우에는 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하였다(이하 ‘이 사건 의제규정’이라 한다).

 

나. 원심은 판시와 같이 OO에너지와 ◊◊에너지가 이 사건 의제규정에 따라 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 것으로 의제되고, 전기사업법 제2조 제4호는 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 자를 ‘발전사업자’로 정의하였으며, 전기사업법 제2조 제2호는 ‘발전사업자’를 ‘전기사업자’ 중 하나로 규정하였다는 이유로, OO에너지와 ◊◊에너지는 이 사건 규정의 전기사업자에 해당하고, 이 사건 대상토지는 재산세 분리과세대상에 해당한다는 취지로 판단하였다.

 

다. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.

 

(1) 이 사건 의제규정에 따라 열과 전기를 공급하는 집단에너지사업의 허가가 있으면 전기사업법과의 관계에서 전기의 공급에 관하여 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 보는 데 그칠 뿐, 더 나아가 전기사업법에 따라 발전사업의 허가를 받았음을 전제로 하는 지방세법의 모든 규정까지 당연히 적용되는 것은 아니다. 이 사건 의제규정에 따라 발전사업 허가가 의제되는 경우도 이 사건 규정의 규율대상에 포함되는지는 결국 이 사건 규정을 포함한 지방세법령의 조문구조 및 체계, 문언 등에 따른 법령해석 문제로 볼 수 있다. 그런데 구 지방세법 시행령이 이 사건 규정에서 ‘전기사업법상 전기사업자가 직접 사용하고 있는 일정한 토지’를 재산세 분리과세대상으로 규정하는 한편, 이와 별도로 집단에너지사업에 사용되는 토지 가운데 ‘집단에너지사업법에 따라 설립된 한국지역난방공사가 열생산설비에 직접 사용하고 있는 토지’(구 지방세법 시행령 제102조 제6항 제7호)와 ‘산업단지 등에서의 집단에너지공급시설용 토지’[구 지방세법 시행령 제102조 제8항 제4호 (나)목]를 재산세 분리과세대상으로 규정하는 등 분리과세대상 토지의 범위에 관하여 집단에너지사업을 전기사업과 구분하여 규율하고 있을 뿐만 아니라, 그 밖에 구 지방세법 시행령의 조문구조 및 체계, 문언 등에 비추어 보면, 집단에너지사업자인 OO에너지와 ◊◊에너지가 이 사건 규정의 전기사업자에 해당한다고 볼 수 없다.

 

(2) 토지에 대한 재산세 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 따라 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로서(대법원 2013. 7. 26. 선고 2011두19963 판결 참조), 그 대상을 정한 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 규정의 재산세 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업법의 규율을 받는 전기사업에 제공되는 발전시설용 토지 등으로 제한된다고 봄이 이 사건 규정의 취지나 성격에 부합한다.

 

(3) 집단에너지사업법에 따라 규율되는 집단에너지사업과 전기사업법에 따라 규율되는 전기사업은 공급대상 에너지의 종류, 사업의 허가기준이나 절차, 경제성 및 정책적 필요성 등에 차이가 있으므로 재산세 분리과세대상 토지를 정함에 있어서 집단에너지사업에 사용되는 토지와 전기사업에 사용되는 토지를 달리 취급하는 것이 불합리하다고 볼 수도 없다.

 

(4) 2021. 12. 31. 대통령령 제32293호로 개정된 지방세법 시행령은 제102조 제6항 제7의 2호를 신설하여 ‘집단에너지사업법에 따른 사업자 중 한국지역난방공사를 제외한 사업자가 직접 사용하기 위하여 소유하고 있는 공급시설용 토지로서 2022년부터 2025년까지 재산세 납부의무가 성립하는 토지’를 재산세 분리과세대상 토지로 추가하였고, 이 사건 대상토지가 위 시행령 규정이 적용되는 토지임은 명백하다. 그런데 원심과 같이 이 사건 대상토지에 이 사건 규정이 적용된다고 보면, 이 사건 대상토지는 이 사건 규정에 따라 기간의 제한 없이 재산세 분리과세대상이 되므로, 재산세 분리과세대상이 되는 기간을 제한한 위 개정 시행령 규정의 내용 및 개정취지에 부합하지 않는다.

 

라. 그런데도 원심은 이 사건 대상토지가 이 사건 규정에 따른 재산세 분리과세대상 토지임을 전제로 이 사건 처분 중 판시 정당세액을 초과하는 부분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 규정에 따른 재산세 분리과세대상 토지의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

 

(대상 판결의 의의)

 

대상 판결은 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 그 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라는 의제규정의 해석에 관한 법리를 다시 한번 확인해 주었다. 대상 판결은 위 가.항에서 본 대법원 2011두5551 전원합의체 판결과 마찬가지로 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제되는 경우까지 재산세 분리과세대상 토지로 볼 수는 없다고 하였다.

 

대상 판결은 이러한 법리와 함께 재산세 분리과세 대상을 규정한 지방세법 시행령 규정은 예시적 규정이 아니라 열거적·한정적 규정이므로, 집단에너지사업법상 전기의 공급에 관한 사업의 허가를 받은 경우 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 의제된다고 하더라도 집단에너지사업자를 전기사업법에 따른 전기사업자로 볼 수는 없고, 따라서 집단에너지사업자 소유의 열병합발전시설 부지는 분리과세대상 토지로 볼 수 없다고 판단하였다. 조세법규엄격해석의 원칙에 따른 결론으로 보인다. 다만, 입법론으로는 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1]의 비고란에서와 같이 개별 법령의 의제규정에 따라 인ㆍ허가가 있는 것으로 의제되는 경우 부과대상 사업으로 본다거나 그 대상으로 보지 않는다는 명문의 규정을 두는 것이 불필요한 분쟁을 줄이는 한 방법이다. 조세법률이나 부담금 관련 법률의 정책적인 목적에 따라 의제의 경우에도 그 대상으로 하거나 제외할 수 있을 것이다.

 

2) 대법원 2018두38499, 2018. 6. 28. 판결 : 상고기각(과세기관 승) /경제자유구역법에 의해 관광진흥법에 따른 관광단지조성계획 승인을 받은 것으로 의제되는 사업자에 대한 감면 여부

- 구 지방세특례제한법 제54조, 구 경제자유구역법 제11조제1항 제13호, 관광진흥법 제 55조제1항

<쟁점요지>

경제자유구역법에 의해 관광진흥법에 따른 관광단지조성계획 승인을 받은 것으로 의제되는 경우 지방세 감면대상인 관광진흥법의 규정에 의한 관광단지개발 사업시행자로 볼 수 있는지 여부

 

<판결요지>

경제자유구역법 제9조에 의하여 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인받아 관광진흥법 제54조제1항의 관광단지 조성계획 승인을 받은 것으로 의제되더라도 구 지방세특례제한법 제54조제1항에서 규정하는 “관광진흥법 제55조제1항에 따른 관광단지개발 사업시행자”에 해당한다고 볼 수 없음

 

○ 구 지방세특례제한법 제54조제1항은 과세특례 대상자를 ‘관광진흥법 제55조제1항에 따른 관광단지개발 사업시행자’로 규정하고 있고, 관광진흥법 제55조제1항은 ‘조성계획의 승인을 받아 조성계획 사업을 시행하는 자’를 관광단지개발 사업시행자로 규정하고 있는바, 위 조항들에 따르면 구 지방세특례제한법 제54조제1항의 과세특례 대상자는 ‘관광진흥법에 따른 조성계획 승인을 받아 조성계획 사업을 시행하는 자’라고 할 것이고, 다른 법률에 따른 개발사업 시행자가 조성계획 승인을 받은 것으로 의제되는 경우까지 포함하는 것으로 확장 해석하는 것은 조세법률주의의 엄격해석 원칙에 반함

 

○ 경제자유구역법은 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인 투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간의 균형발전을 목적으로 하고 있고(제1조), 경제자유구역에 대한 경제자유구역개발계획은 다른 법률에 따른 개발계획에 우선하는 것(제2조)으로 정하고 있는바, 따라서 관광사업의 육성과 관광 진흥만을 목적으로 하는 관광진흥법과 경제자유구역법의 입법목적이나 취지가 같다고 볼 수 없고, 원고가 시행하는 개발사업이 관광진흥법이 아닌 경제자유구역법의 규율을 받는 점 등을 고려하면, ‘경제자유구역법에 따른 개발사업 시행자’인 원고를 ‘관광진흥법에 따른 관광단지개발 사업시행자’라고 볼 수 없음

 

3) 서울고등법원 2016. 12. 9. 선고 2016누40049 판결 [등록면허세등취소] /경제자유구역개발사업 실시계획의 승인으로 주택건설사업 등록이 의제되는지 여부

 

관련 법령 및 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 구 경제자유구역법 제9조에 따른 경제자유구역개발사업 실시계획 승인을 받음으로써 같은 법 제11조 제1항 제39호에 따라 구 주택법 제16조의 사업계획 승인을 받은 것으로 의제된다고 하더라도 대도시 중과세 제외 업종인 구 주택법 제9조의 주택건설사업 등록을 한 것으로 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 

① 주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 갑 법률에서 주된 인·허가가 있으면 을 법률에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가가 있으면 을 법률에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 을 법률에 의하여 인·허가를 받았음을 전제로 한 을 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아닌바(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결, 대법원 2015. 4. 23. 선고 2013두11338 판결 등 참조), 구 경제자유구역법 제11조 제1항은 같은 법 제9조에 따라 실시계획의 승인을 받은 경우 구 주택법 제16조의 사업계획 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐, 구 주택법 제9조의 주택건설사업 등록을 한 것으로 본다고 규정하고 있지 않다. 오히려 구 주택법은 주택건설사업의 등록 기준과 결격사유, 등록말소 등에 관하여 별도로 규정하고 있고(제9조 내지 제13조), 같은 법 제9조에 따라 주택건설사업 등록을 한 자는 “등록사업자”로(제10조), 같은 법 제16조에 따라 사업계획의 승인을 받은 자는 “사업주체”로 구별하여 지칭하고 있으며(제2조 제7호 다목), 같은 법 제14조는 “제13조에 따라 등록말소 또는 영업정지 처분을 받은 등록사업자는 그 처분 전에 제16조에 따른 사업계획승인을 받은 사업은 계속 수행할 수 있다.”라고 사업계획의 승인을 받은 사업주체에 대해서도 주택건설사업 등록을 말소할 수 있는 것으로 정하고 있는 등 구 주택법은 주택건설사업의 등록과 주택건설사업계획의 승인을 다른 차원의 개념으로 명확히 구별하여 규정하고 있다.

 

그리고 지식경제부 장관이 원고에 대하여 이 사건 실시계획을 승인하는 과정에서 구 경제자유구역법 제11조 제2항에 따라 주택법 제16조의 주택건설 사업계획승인권자(국토해양부 장관)와 협의를 하였다고 하더라도, 주택법 제9조의 주택건설사업등록에 필요한 관계서류를 제출받아 주택건설사업등록 요건에 관한 부분까지 협의(내지 심사)하였다고 볼 만한 증거도 없다.

 

② 구 주택법 시행규칙 제9조, 별지 제12호 서식에서 사업계획의 승인신청서에 등록번호를 기재하도록 정하고 있다고 하더라도 이는 구 주택법 제9조에 따라 주택건설사업 등록을 마친 등록사업자가 같은 법 제16조에 따른 사업계획 승인 신청을 하는 경우에 적용되는 절차일 뿐이고, 이를 근거로 거꾸로 구 주택법 제16조에 따른 사업계획 승인을 받은 경우 당연히 구 주택법 제9조의 주택건설사업 등록을 한 것으로 의제된다고 해석할 수는 없다.

 

③ 구 경제자유구역법 제15조는 국가 및 지방자치단체가 원고와 같은 지위에 있는 개발사업 시행자에 대하여 조세특례제한법, 관세법, 지방세특례제한법에서 정하는 바에 따라 등록면허세 등의 조세를 감면할 수 있도록 정하고 있기는 하나, 막상 조세특례제한법, 관세법, 지방세특례제한법은 구 경제자유구역법에 따른 개발사업 시행자에 대하여 등록면허세를 감면하는 규정을 별도로 두고 있지 않다. 특히 구 지방세특례제한법(2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되기 전의 것) 제54조 제3항, 제58조 제2항, 제60조 제3항은 관광진흥법에 따른 호텔업 등에 대하여 구 주택법 제28조 제2항의 중과세를 적용하지 않는 것으로 정하고 있으면서도 구 경제자유구역법에 따른 개발사업 시행자는 여기에 포함시키고 있지 않다.

 

4) 조심2015전3311, 2017.06.05 기각 /쟁점토지는 재산세 분리과세대상이므로 쟁점토지에 대하여 종합부동산세를 부과한 처분은 부당하다는 청구주장의 당부

 

다른 법률에 따라 산업단지시행자로 의제된다 하여도 지방세 과세에 관한 특례를 별도로 규정하지 않는 한 쟁점토지를 분리과세대상토지로 보기는 어려운 점, 종합부동산세는 지방세인 재산세의 후행세목으로 지자체장이 2014년도분 재산세 부과시 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 과세하였고 청구법인이 재산세 부과처분에 대하여 불복을 제기하지 아니한 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지가 재산세 종합합산과세대상에 해당된다고 보아 청구법인에게 종합부동산세를 과세한 처분은 잘못이 없음

 

청구법인은 쟁점토지가 재산세 분리과세대상이라고 주장하나,「지방세법 시행령」제102조 제5항에서 각 호에 열거된 토지에 한하여 분리과세대상으로 한다고 규정하고 있으므로 분리과세대상토지로 열거되지 않은 기업도시개발사업토지는 분리과세대상토지로 보기 어려운 점, 기업도시개발 사업시행자는「기업도시개발특별법」제13조에 따라 산업단지개발 사업시행자 지정까지 의제되는데 그칠 것인바 그에서 더 나아가 실시계획이 고시된 토지를「지방세법 시행령」제102조 제5항의 분리과세대상토지로 구분하여 적용할 수는 없는 점(대법원 2015.4.23. 선고 2013두11338 판결, 같은 뜻임),「지방세특례제한법」제3조 제1항에서 이 법,「지방세법」및「조세특례제한법」에 따르지 아니하고는「지방세법」에서 정한 일반과세에 대한 지방세 특례를 정할 수 없도록 규정하고 있으므로 다른 법률에 따라 산업단지시행자로 의제된다 하여도 지방세 과세에 관한 특례를 별도로 규정하지 않는 한 쟁점토지를 분리과세대상토지로 보기는 어려운 점, 종합부동산세는 지방세인 재산세의 후행세목으로 OOO가 2014년도분 재산세 부과시 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 과세하였고 청구법인이 재산세 부과처분에 대하여 불복을 제기하지 아니한 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지가 재산세 종합합산과세대상에 해당된다고 보아 청구법인에게 쟁점토지에 대한 종합부동산세 및 농어촌특별세를 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

 

5) 지방세법에서 다른 법률에 따른 의제의 효과 관련 법리

 

대법원 2008. 6. 26. 선고 2006두2626 판결은 구 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제13조 제2호에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 변전소 부지가 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호에 정한 분리과세대상 토지에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서, ‘구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호로 법률의 제명이 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제5조 제1항은 “전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 통상산업부장관(전원개발에 관한 특례법은 수차례 개정되었으나 제5조 제1항은 주무장관의 명칭이 바뀌었을 뿐 그 실질적인 내용은 변경되지 않았다)의 승인을 얻어야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 전원개발사업에 대하여는 그러하지 아니하다.”고 규정하고, 이에 기하여 구 전원개발에 관한 특례법 시행령(1997. 5. 1. 대통령령 제15363호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법 시행령’이라 한다) 제13조는 주무장관의 승인을 얻지 않아도 되는 전원개발사업으로 제1호에서 ‘기존 전원설비구역 안에서 시행하는 전원개발사업’을, 제2호에서 ‘법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업’을 각 들고 있다. … 특례법 시행령 제13조 제2호는 ‘법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업’이라고만 규정하고 있을 뿐, 당초부터 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업으로 한정하고 있지 아니한 점에 비추어 보면, 위 규정에서 말하는 전원개발사업이라 함은 당초부터 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 모든 인ㆍ허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업뿐만 아니라, 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인ㆍ허가 중 당해 사업과 관련된 특정 인ㆍ허가를 받을 필요가 있는 경우에 이미 다른 법률에 의하여 그 특정 인ㆍ허가를 받은 것으로 볼 수 있는 전원개발사업도 포함된다고 할 것이다. …

 

구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 과세표준에서 제외되는 것의 하나로 제6호에서 ‘종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액’을 규정하고 있고, 이에 기하여 구 지방세법 시행령(2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의15 제4항 제5호는 ‘전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)’를 분리과세대상 토지로 규정하고 있다. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 공법인이 공익적인 목적을 수행하기 위하여 사용하거나 소유하고 있는 토지에 저율의 분리과세를 하도록 한 분리과세제도의 취지, 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호는 ‘전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’도 분리과세대상 토지로 규정하고 있는 점, 전원개발사업자로 하여금 전원개발사업 실시에 관한 각종 인ㆍ허가 등의 절차를 간소화하여 전원개발사업을 보다 효율적으로 추진할 수 있도록 하기 위하여 제정된 전원개발에 관한 특례법의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 과세관청으로서는 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호에 의한 분리과세를 실시함에 있어 공법인인 원고가 일반 수요자에 대한 전력공급을 위하여 특례법 제5조 제1항 단서의 규정에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 이 사건 토지를 그 승인을 얻어 취득한 토지와 달리 취급할 이유가 없으므로 이 사건 토지는 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호 소정의 분리과세대상 토지에 해당한다고 판단하였는바, 이러한 원심의 판단은 정당하다.’라고 판시하였다.

 

한편, 대법원 2015. 4. 16. 선고 2011두5551 전원합의체 판결은 구 도시 및 주거환경정비법에 의한 사업시행인가를 받았지만 구 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업이 아니어서 관계 서류의 제출 및 관계 행정기관장과의 협의를 거치지 않은 경우, 주택건설사업에 공여되는 토지가 위 규정에서 정한 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지’에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서,

 

‘가. 구 종합부동산세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제11조는 “토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 지방세법 제182조 제1항 제1호의 규정에 의한 종합합산과세대상과 동법 제182조 제1항 제2호의 규정에 의한 별도합산과세대상으로 구분하여 과세한다.”고 규정함으로써 분리과세대상 토지를 종합부동산세의 과세대상에서 제외하고 있다.

 

한편 구 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 (라)목의 위임에 따른 구 지방세법 시행령(2007. 9. 28. 대통령령 제20299호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제132조 제4항 제8호는 ‘주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지’를 분리과세대상 토지의 하나로 들고 있다. 그런데 구 주택법(2007. 4. 20. 법률 제8383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘주택법’이라고 한다) 제16조 제1항은 ‘대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다. 다만 주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 하면서, 구 주택법 시행령(2009. 4. 21. 대통령령 제21444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘주택법 시행령’이라고 한다) 제15조 제1항에서 주택법 제16조 제1항 본문에 따라 원칙적으로 사업계획승인 대상이 되는 경우를 ‘단독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대 이상의 주택건설사업’으로 규정하고, 제15조 제2항 등에서 주택법 제16조 제1항 단서에 따라 예외적으로 사업계획승인 대상에서 제외되는 경우를‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시지역 중 상업지역(유통상업지역은 제외한다) 또는 준주거지역 안에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일건축물로 건축하는 경우로서 공동주택 1세대당 주택의 규모가 297㎡ 이하이고 당해 건축물의 연면적에 대한 주택 연면적 합계의 비율이 90% 미만인 경우’로 규정하고 있다.

 

나. 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호의 괄호 안에 있는 규정은 ‘도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조에 의한 사업시행자’를 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자에 포함하도록 정하고 있을 뿐이고, 주택법에서 정한 사업계획의 승인과 도시 및 주거환경정비법에서 정한 사업시행인가는 그 승인ㆍ인가권자와 법적 성격 및 목적이 다르다. 이러한 점에 비추어 보면, 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호가 분리과세대상 토지의 한 요건으로 정한 ‘동법에 의한 사업계획의 승인’은 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인’을 의미한다고 보아야 한다. 주택법 제16조 제1항 본문에 따른 사업계획승인 대상인 주택건설사업과 거기에 해당하지 않는 주택건설사업은 그 규모나 대지의 용도지역 등에 차이가 있어 국민의 주거생활에 미치는 영향이 다르기 때문에 주택법 제16조 제1항 단서는 상업지역 등에서 일정한 규모 이하의 주택과 주택 외의 시설을 동일건축물로 건축하는 주택건설사업만을 사업계획승인 대상에서 제외한 것으로 보이는 점, 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업의 경우에는 부대시설 및 복리시설의 설치나 주택건설기준의 준수 등과 같은 각종 규율이 뒤따르나, 주택법상 사업계획승인 대상에서 제외되는 주택건설사업의 경우에는 그러한 규율을 받지 않는 점 등을 종합하여 보면, 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호는 주택건설사업에 공여되고 있는 토지 중 주택건설사업자가 국민 다수의 주거생활에 필요한 주택의 건설과 공급을 위하여 투기적 목적 없이 일시적으로 보유하는 토지로서 공익성이 클 뿐만 아니라 용도지역에 따라 일정한 규모 이상에 이른 경우에 주택법상 사업계획승인 대상으로 삼아 엄격한 규율을 받도록 한 정책적 결단을 반영하여 그와 같은 규모 이상의 사업이 시행되는 토지에 대하여만 분리과세의 혜택을 부여하고자 한 것으로 보인다. 따라서 주택법상 사업계획승인 대상이 아닌 토지는 그것이 주택건설사업에 공여되고 있는 토지라고 하더라도 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호에서 정한 분리과세대상 토지에 포함되지 아니한다고 할 것이다. 한편 구 도시 및 주거환경정비법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되기 전의 것, 이하‘도시정비법’이라고 한다) 제32조 제1항은 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 다음 각 호의 인ㆍ허가 등이 있은 것으로 본다.’고 규정하면서, 제1호에서 ‘주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인’을 들고 있다. 그런데 도시정비법은 사업시행자가 도시정비법 제32조 제1항 각 호에 규정된 인ㆍ허가 등의 의제를 받고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계 서류를 함께 제출하도록 함과 아울러(제32조 제3항), 사업시행인가권자인 시장ㆍ군수로 하여금 미리 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있다(제32조 제4항). 따라서 도시정비법에 의한 사업시행인가를 받았다고 하더라도 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업이 아니어서 관계 서류의 제출 및 관계 행정기관장과의 협의를 거치지 않은 경우에는 주택법상 사업계획승인을 받은 것으로 의제되지 않으므로, 그러한 주택건설사업에 공여되는 토지는 구 지방세법 시행령 제132조 제4항 제8호가 분리과세대상 토지의 한 요건으로 정한 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지’에 해당한다고 할 수 없다.’라고 판시하였다.

 

위 대법원 2006두2626 판결은 종합토지세 분리과세대상 토지인 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호의 ‘전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지’에는 특례법상 주무장관의 승인을 얻어 취득한 토지와 특례법 제5조 제1항 단서(주무장관의 승인이 면제된 전원개발사업)의 규정에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 토지도 포함된다고 하였다.

 

이와 달리 위 대법원 2011두5551 전원합의체 판결은 도시정비법에 의한 사업시행인가를 받아 주택법상 사업계획승인을 받은 것으로 의제받는다고 하더라도 주택법상 사업계획승인 대상인 주택건설사업이 아니어서 관계 서류의 제출 및 관계 행정기관장과의 협의를 거치지 않은 경우에는 주택법상 사업계획승인을 받은 것으로 의제되지 않으므로, 그러한 주택건설사업에 공여되는 토지는 재산세 분리과세대상 토지의 한 요건으로 정한 ‘주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지’에 해당한다고 할 수 없다고 하였다.

 

6) 각종 부담금과 다른 법률에 따른 의제의 효과 관련 법리

 

(1) 개발부담금 관련 사례

 

대법원 2020. 9. 3. 선고 2019두47728 판결은 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업이 구 개발이익 환수에 관한 법률 제5조 제1항 제10호, 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업인지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. 구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법’이라고 한다) 제5조 제1항은 “개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업 등으로 한다.”라고 규정하면서, 주택단지조성사업을 포함하는 택지개발사업(제1호), 산업단지개발사업(제2호), 관광단지조성사업(제3호), 공장을 건설하는 경우를 제외한 도시환경정비사업(제4호), 물류시설용지조성사업(제5호), 온천개발사업(제6호), 여객자동차터미널사업(제7호), 골프장 건설사업(제8호) 등을 열거한 후, 일반조항으로서 ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 등’(제10호)을 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있다. 그리고 구 개발이익환수법 제5조 제3항은, 제1항에 따른 개발사업의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 법률의 위임에 따라 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라고 한다) 제4조 [별표 1] 제10호는 ‘그 밖의 법률’에 근거하여 시행되는, ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’을 개발부담금 부과대상사업으로 정하고 있다. 한편 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2007. 10. 17. 법률 제8656호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라고 한다) 제48조 제2항은 국가 및 지방자치단체는 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 지원하기 위하여 개발이익환수에 관한 법률 등이 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있다.

 

나. 위와 같은 구 개발이익환수법령 규정의 문언과 체계, 구 혁신도시법 제48조 제2항의 규정 내용 등을 종합하면, 구 혁신도시법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업은 구 개발이익환수법 제5조 제1항 제10호, 구 개발이익환수법 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업이라고 보아야 한다. 관련하여 2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1]은 그 비고란에서 ‘개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 같은 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과대상 개발사업으로 본다.’고 규정하고 있는데, 이는 개발이익환수법령이 개발부담금 부과대상사업을 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니라 앞서 본 바와 같이 일반조항을 두어 예시하는 입법형식을 채택한 결과로서 같은 표 제1호부터 제8호까지의 개발사업의 인허가가 의제되는 경우에는 일반조항을 매개로 하여 개발부담금 부과대상사업에 해당한다는 점을 주의적으로 확인하는 규정이라고 볼 수 있다.’라고 판시하였다.

 

(2) 학교용지부담금 관련 사례

 

(가) 대법원 2016. 12. 15. 선고 2014두40531 판결은 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법에 따른 주택건설사업이 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되는지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. ○○초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하는 법률인 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘학교용지법’이라고 한다)은 제2조 제2호에서 “‘개발사업’이란 건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법 및 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”라고 규정하고, 제3호에서 “‘학교용지부담금’이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라고 한다) 제35조 제4항은 제1항 또는 제2항에 의하여 사업계획의 승인을 받은 때에는 ‘건축법 제11조에 따른 건축허가(제1호)’, ‘도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가(제9호)’등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

 

나. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다. 그리고 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조).

 

다. 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 구 보금자리주택건설법을 들고 있지 아니하다. 그리고 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항이 보금자리주택에 관한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가(제1호), 도시개발법에 의한 실시계획의 인가(제9호)를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 구 보금자리주택건설법상 주택건설에 관한 사업계획의 승인을 받으면 그와 같은 허가나 인가를 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 허가나 인가를 받았음을 전제로 하는 건축법과 도시개발법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 구 보금자리주택건설법에 따른 주택건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.’고 판시하였다.

 

(나) 또한 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결은 구 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법에 따른 단지조성사업이 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되는지 여부가 문제된 사안에서, ‘가. ○○초등학교ㆍ중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하는 법률인 구「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘학교용지법’이라 한다)은 제2조 제2호에서 “‘개발사업’이란「건축법」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」,「택지개발촉진법」및「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”라고 규정하고, 제3호에서 “‘학교용지부담금’이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 구「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」(2009. 3. 20. 법률 제9511호「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」으로 전부 개정되기 전의 것. 이하 ‘공공주택건설법’이라 한다) 제12조 제1항은 제11조의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 있는 때에는 ‘도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정, 동법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 작성ㆍ인가’(제11호), ‘주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인’(제20호) 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

 

나. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다. 그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떤 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조).

 

다. 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 공공주택건설법을 들고 있지 아니하다. 그리고 공공주택건설법 제12조 제1항이 단지조성사업 실시계획의 승인이 있는 때에는 도시개발법에 의한 실시계획의 작성ㆍ인가(제11호), 주택법에 의한 사업계획의 승인(제20호)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 공공주택건설법상 단지조성사업 실시계획의 승인을 받으면 그와 같은 인가나 승인을 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 인가나 승인을 받았음을 전제로 하는 도시개발법과 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 공공주택건설법에 따른 단지조성사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.’고 판시하였다.

 

(3) 광역교통시설부담금 관련 사례

 

(가) 대법원 2018. 11. 9. 선고 2016두51610 판결은 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제11조의2 제1항 제1호의 규정 취지 및 보금자리주택지구에서 시행된 주택건설사업이 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제11조의2 제1항 제1호에 따른 광역교통시설부담금 면제 대상 사업에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서, ‘구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘광역교통법’이라 한다) 제11조 제1항은 “광역교통시행계획이 수립․고시된대도시권에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 내야 한다.”라고 규정하면서, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업(제1호), 주택법에 따른 대지조성사업(제3호), 주택법에 따른 주택건설사업(제4호) 등을 부담금 부과대상 사업으로 열거하고 있다. 그런데 위 제11조 제1항은 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. 법률 제12251호 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보금자리주택법’이라 한다)을 광역교통시설부담금 부과대상 사업의 근거 법률로 들고 있지 않다. 위 제11조 제1항 제4호는 ‘주택법에 따른 주택건설사업’에 한하여 다른 법령에 따라 사업승인이 의제되는 협의를 거친 경우도 부과대상 사업에 포함된다고 규정하고 있다. 이러한 법령에 의하면, 보금자리주택법에 따른 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법 제11조 제1항에서 정한 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 포함되지 않는다고 봄이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.

 

침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석․적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 참조). 광역교통법 제11조 제1항은 광역교통시설부담금 부과대상 사업의 근거 법률로 보금자리주택법을 들고 있지 않는데도, 위 사업을 광역교통시설부담금 부과대상에 포함된다고 해석하는 것은 광역교통시설부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이 된다. 그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 당연히 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결, 위 대법원 2014두47686 판결 등 참조). 보금자리주택법 제18조 제1항 제28호는 보금자리주택사업의 시행자가 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면, 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 보도록 규정하고 있으나, 이는 보금자리주택법상 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면 주택법에 따른사업계획의 승인을 받은 것으로 의제함에 그칠 뿐이지 더 나아가 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 또한 보금자리주택법 제32조 제1항이 보금자리주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 위 법에서 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용하도록 규정하고 있으나, 위 조항만으로 보금자리주택법이 택지개발촉진법의 특별법이라거나, 보금자리주택지구 조성사업이 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업에 해당한다고 볼 수는 없다.’고 판시하였다.

 

(나) 대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결은 도시 및 주거환경정비법에 정한 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우도 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함되는지 여부가 문제된 사안에서, ‘특별법 시행령 제15조 제2항은 “법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다.”고 규정하고 있는데, 특별법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ‘건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 특별법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 특별법 제11조 제6호가 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다고 할 것이다. 나아가 특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도정법에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니하였다는 점, 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고(도정법 제32조 제3항), 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다는 점(같은 조 제4항) 등을 종합하여 보면, 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것.’이라고 판시하였다.

 

(4) 결어

 

대법원은 개발부담금과 관련한 사례에서는 위 (1)항에서 본 바와 같이 개발이익환수법령이 개발부담금 부과대상 사업을 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니라 일반조항(현행 개발이익환수법 제5조 제1항 제8호)을 두어 예시하는 입법형식을 채택한 결과로서 같은 법 시행령 제4조 [별표 1] 제1호부터 제8호까지의 개발사업의 인허가가 의제되는 경우에는 일반조항을 매개로 하여 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다는 입장이다.

 

한편, 대법원은 학교용지부담금과 관련해서는 위 (2)항에서 본 바와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 확장해석하거나 유추해석할 수 없고 엄격하게 해석하여야 한다고 전제한 다음, 의제규정의 해석과 관련하여, 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인ㆍ허가가 있으면 다른 법률에 의한 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라는 기존 법리를 유지하고 있다. 대법원은 이러한 법리에 근거하여 구 보금자리주택건설법이 보금자리주택에 관한 사업계획승인시 건축법에 따른 건축허가와 도시개발법에 따른 도시개발구역의 지정, 실시계획의 인가를 받은 것으로 의제한다고 하더라도 이는 그와 같은 인·허가를 받은 것으로 의제함에 그칠 뿐이고, 이를 이유로 구 보금자리주택건설법에 따른 주택건설사업을 학교용지법에 따른 학교용지부담금 부과대상 사업으로 볼 수는 없다고 판시하였다. 대법원은 동일한 법리에 근거하여 공공주택건설법상 단지조성사업 실시계획의 승인시 도시개발법에 의한 실시계획의 작성·인가, 주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제된다고 하더라도 공공주택건설법에 따른 단지조성사업은 학교용지법상 학교용지부담금 부과대상 사업에 포함되지 아니한다고 하였다.

대법원 2016두51610 판결은 광역교통시설부담금과 관련해서도 학교용지부담금 관련 사례에서와 동일한 법리에 기초하여 보금자리주택법상 보금자리주택사업의 시행자가 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면, 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제되지만, 이는 보금자리주택법상 보금자리주택지구계획의 승인을 받으면 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제함에 그칠 뿐이지 더 나아가 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다는 이유로 보금자리주택법에 따른 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법상 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 포함되지 않는다고 하였다. 다만, 과거 대법원 2007두9884 판결은 도정법상 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축법상 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우에 대해서는 광역교통시설부담금 부과대상 사업에 해당된다고 하여 위 대법원 2016두51610 판결과 반대의 결론을 내렸다. 이에 대해서는 대법원이 전원합의체 판결로 관련 법리를 통일할 필요가 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

행정기본법 추가자료

 

행정기본법 관련법령

 

제24조(인허가의제의 기준) ① 이 절에서 “인허가의제”란 하나의 인허가(이하 “주된 인허가”라 한다)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가(이하 “관련 인허가”라 한다)를 받은 것으로 보는 것을 말한다.

 

② 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 불가피한 사유로 함께 제출할 수 없는 경우에는 주된 인허가 행정청이 별도로 정하는 기한까지 제출할 수 있다.

 

③ 주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의하여야 한다.

 

④ 관련 인허가 행정청은 제3항에 따른 협의를 요청받으면 그 요청을 받은 날부터 20일 이내(제5항 단서에 따른 절차에 걸리는 기간은 제외한다)에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 전단에서 정한 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 의견을 제출하여야 하는 기간을 연장한 경우에는 그 연장한 기간을 말한다) 내에 협의 여부에 관하여 의견을 제출하지 아니하면 협의가 된 것으로 본다.

 

⑤ 제3항에 따라 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다. 다만, 관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다.

 

제25조(인허가의제의 효과) ① 제24조제3항ㆍ제4항에 따라 협의가 된 사항에 대해서는 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 본다.

 

② 인허가의제의 효과는 주된 인허가의 해당 법률에 규정된 관련 인허가에 한정된다.

 

 

제26조(인허가의제의 사후관리 등) ① 인허가의제의 경우 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리ㆍ감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.

 

② 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 제24조ㆍ제25조 및 이 조 제1항을 준용한다.

 

③ 이 절에서 규정한 사항 외에 인허가의제의 방법, 그 밖에 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.

2. 행정기본법안 조문별 제정이유서 - 2020.7. 법제처

 

24. 인허가의제 (안 제24조부터 제26조까지)

가. 제정 취지

○ 인허가의제란 하나의 인허가를 받으면 다른 법률에 따른 여러 인허가 등을 함께 받은 것으로 보는 것으로 여러 법률에 규정된 인허가를 받는 데에 소요되는 시간과 비용을 줄임으로써 규제를 완화하고 국민 편익을 제고하기 위해 1973년 산업기지개발촉진법에 도입된 이후에 현재 116개 법률에 규정하고 있음.

○ 그러나 인허가의제를 규정하고 있는 개별 법률의 규정 방식ㆍ내용 등이 상이하고, 관련 인허가의 절차적 요건 준수 여부, 사후 관리ㆍ감독 여부 등에 관한 명확한 원칙ㆍ기준이 없어 국민과 일선 공무원의 혼란이 큰 바, 이에 관한 공통 절차와 집행 기준을 마련할 필요가 있음.

나. 내용

○ (제24조) 인허가의제의 정의(제1항), 인허가의제 시 필요한 서류 제출(제2항), 관련 기관과의 사전 협의(제3항), 협의 기간 및 협의 간주 규정(제4항), 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 되고 관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차는 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거치도록(제5항) 하는 등 인허가의제의 기본적인 기준을 정함.

- 제2항 단서에서 ‘불가피한 사유’는 「행정절차법」 제17조제5항에 따른 ‘서류의 보완’이 아니며, 선행하는 절차나 처분의 부존재 등 사실상 서류를 제출할 수 없는 등의 사유를 의미함.

- 제4항에서 협의 기간을 20일로 규정하여 협의가 지나치게 길어지는 것을 방지하고 협의 기간 도과 시 협의가 이루어진 것으로 간주하여 인허가의제가 지연되지 않도록 함.

- 제5항 본문은 관련 인허가도 해당 법령에 따른 실체적 요건을 충족하여야 한다는 의미임.

- 제5항 단서는 관련 인허가에 필요한 절차는 원칙적으로 생략되고 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다는 의미임.

* 제5항 단서의 ‘법률’은 주된 인허가를 규정하는 법률과 관련 인허가를 규정하는 법률 모두를 포함함.

○ (제25조) 협의된 사항에 대해서 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 보도록 하고(제1항), 인허가의제의 효과는 주된 인허가의 해당 법률에 규정된 관련 인허가에 한정되는 것이지 재의제되지 않음(제2항).

○ (제26조) 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 행한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리ㆍ감독 등 필요한 조치를 하여야 하고(제1항), 주된 인허가를 변경하는 경우에도 인허가의제 관련 기준 등이 준용되도록 하며(제2항), 인허가의제의 방법, 그 밖에 필요한 세부 사항은 하위법령에 위임함(제3항).

* 하위법령의 내용 예시: 주된 인허가 시 관련 인허가 기재 방법 등

- 제1항은, 인허가의제 시 관련 인허가 행정청이 관련 인허가에 대한 관리ㆍ감독을 하도록 하여, 관련 인허가의 관리ㆍ감독 여부에 대한 실무상 혼란을 해소함.

다. 입법추진과정에서 논의된 주요내용

○ 특기할 사항 없음

라. 기대효과

○ 인허가의제 관련 집행의 기준을 체계화함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민 혼란 해소

○ 관련 인허가에 필요한 절차는 원칙적으로 생략하는 등 인허가의제 절차 간소화 및 규제 완화 효과 즉시 적용

마. 참고사항

○ 관련 법령

법 률 명	조 문	비 고
도시 및 주거환경 정비법	제57조(인ㆍ허가등의 의제 등) ③ 사업시행자는 정비사업에 대하여 제1항 및 제2항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 경우에는 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 사업시행계획인가를 신청한 때에 시공자가 선정되어 있지 아니하여 관계 서류를 제출할 수 없거나 제6항에 따라 사업시행계획인가를 하는 경우에는 시장ㆍ군수등이 정하는 기한까지 제출할 수 있다.	서류 제출 예외 인정
주택법	제19조(다른 법률에 따른 인가ㆍ허가 등의 의제 등) ④ 제3항에 따라 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인ㆍ허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다.	관련 인허가의 실체적 요건 충족
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법	제148조(인ㆍ허가 등의 의제) ④ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의내용에 각종 위원회의 심의를 필요로 하는 사항이 포함된 경우에는 해당 위원회의 심의를 거친 후 그 결과에 따라 협의를 하여야 한다.	관련 인허가의 절차적 요건 충족 명시
행정심판법	제50조(위원회의 직접 처분) ① 위원회는 피청구인이 제49조제3항에도 불구하고 처분을 하지 아니하는 경우에는 당사자가 신청하면 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고 그 기간에 이행하지 아니하면 직접 처분을 할 수 있다. 다만, 그 처분의 성질이나 그 밖의 불가피한 사유로 위원회가 직접 처분을 할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 위원회는 제1항 본문에 따라 직접 처분을 하였을 때에는 그 사실을 해당 행정청에 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 행정청은 위원회가 한 처분을 자기가 한 처분으로 보아 관계 법령에 따라 관리ㆍ감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.	처분청 분리를 입법으로 해소

 

○ 판례

건축법에서 인·허가의제 제도를 둔 취지는, 인·허가의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인·허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다.

- 대법원 2011. 1. 20., 선고 2010두14954 판결

 

붙임 1

행정기본법과 개별법의 관계(예시)

	현행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제61조(관련 인·허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다.   1. ~ 19. (생 략) ② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.   ④ 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다.   ⑤ 국토교통부장관은 제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 제출받아 통합하여 고시하여야 한다.
	↙ ↘
	행정기본법 제24조(인허가의제의 기준) 제25조(인허가의제의 효과) 제26조(인허가의제의 사후관리 등)					개별 법률 제61조(관련 인·허가 등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. ∼ 19. (생 략) ※ 그 외 필요한 특례만 규정

붙임 2

현행법상 인허가 의제

 

□ 총 141개 조문 (116개 법령)

연번	제명	조번호	소관
1	2018 평창 동계올림픽대회 및 동계패럴림픽대회 지원 등에 관한 특별법	제33조	문체부
		제57조
2	간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법	제9조	국토부
3	간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률	제16조	농림부
4	개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법	제14조	국토부
5	갯벌 및 그 주변지역의 지속가능한 관리와 복원에 관한 법률	제23조	해수부
6	건축법	제11조	국토부
		제22조
7	경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법	제11조	산자부
8	고도 보존 및 육성에 관한 특별법	제12조	문화재청
9	공공주택 특별법	제18조	국토부
10	공유수면 관리 및 매립에 관한 법률	제39조	해수부
11	공항시설법	제8조	국토부
12	관광진흥법	제16조	문체부
		제18조
		제58조
13	광업법	제43조	산자부
14	국가통합교통체계효율화법	제52조	국토부
		제80조
15	국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률	제11조의4	보훈처
16	국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률	제7조	국방부
17	국제경기대회 지원법	제27조	문체부
18	국제회의산업 육성에 관한 법률	제17조	문체부
19	국토의 계획 및 이용에 관한 법률	제42조	국토부
		제61조
		제92조
20	군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법	제14조	국방부
21	규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법	제64조	중기부
		제65조
22	금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률	제26조	환경부
23	급경사지 재해예방에 관한 법률	제14조	행안부
24	기업도시개발 특별법	제13조	국토부
25	낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률	제28조	환경부
26	노후거점산업단지의 활력증진 및 경쟁력강화를 위한 특별법	제15조	산자부
27	농어촌도로 정비법	제12조	행안부
28	농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법	제17조	농림부
29	농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법	제15조	농림부
30	농업인등의 농외소득 활동 지원에 관한 법률	제11조	농림부
31	농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률	제9조	농림부
32	대기환경보전법	제24조	환경부
		제44조의3
33	댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률	제9조	환경부
34	댐 주변지역 친환경 보전 및 활용에 관한 특별법	제15조	국토부
35	도로법	제29조	국토부
36	도시개발법	제19조	국토부
		제52조
37	도시 및 주거환경정비법	제57조	국토부
		제85조
38	도시철도법	제8조	국토부
39	도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법	제16조	국토부
40	동ㆍ서ㆍ남해안 및 내륙권 발전 특별법	제15조	국토부
41	마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률	제16조	해수부
42	무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률	제18조	해수부
43	문학진흥법	제23조	문체부
44	문화산업진흥 기본법	제28조	문체부
45	물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률	제21조	국토부
		제30조
46	물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률	제12조	환경부
47	물환경보전법	제33조의2	환경부
48	민간인 통제선 이북지역의 산지관리에 관한 특별법	제16조	산림청
49	민간임대주택에 관한 특별법	제29조	국토부
50	보행안전 및 편의증진에 관한 법률	제18조	행안부
51	부동산 거래신고 등에 관한 법률	제20조	국토부
52	빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법	제55조	국토부
53	사회기반시설에 대한 민간투자법	제17조	기재부
54	산림문화ㆍ휴양에 관한 법률	제20조의2	산림청
55	산림복지 진흥에 관한 법률	제37조	산림청
56	산업입지 및 개발에 관한 법률	제21조	국토부
57	산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률	제13조의2	산자부
		제14조
		제14조의2
		제33조의2
		제45조의4
58	새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법	제17조	국토부
59	소규모 공공시설 안전관리 등에 관한 법률	제13조	행안부
60	소나무재선충병 방제특별법	제16조의3	산림청
61	소하천정비법	제10조의2	행안부
		제10조의3
62	송유관 안전관리법	제4조	산자부
63	수자원의 조사ㆍ계획 및 관리에 관한 법률	제14조	환경부
64	스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률	제15조	국토부
65	신항만건설 촉진법	제9조	해수부
66	신행정수도 후속대책을 위한 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법	제22조	국토부
67	아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법	제33조	문체부
68	어촌ㆍ어항법	제8조	해수부
69	어촌특화발전 지원 특별법	제15조	해수부
		제16조
70	여수세계박람회 기념 및 사후활용에 관한 특별법	제19조	해수부
71	역세권의 개발 및 이용에 관한 법률	제16조	국토부
72	연구개발특구의 육성에 관한 특별법	제29조	과기부
73	연안관리법	제26조	해수부
74	영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률	제26조	환경부
75	온천법	제10조의2	행안부
		제16조의2
76	용산공원 조성 특별법	제17조	국토부
		제28조
77	유선 및 도선 사업법	제3조의2	행안부
78	유전자변형생물체의 국가간 이동 등에 관한 법률	제16조	산자부
79	유통산업발전법	제9조	산자부
		제30조
80	자연공원법	제21조	환경부
81	자전거 이용 활성화에 관한 법률	제14조	행안부
82	재해위험 개선사업 및 이주대책에 관한 특별법	제17조	행안부
83	저수지ㆍ댐의 안전관리 및 재해예방에 관한 법률	제21조	행안부
84	전시산업발전법	제27조	산자부
85	전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법	제40조	중기부
86	접경지역 지원 특별법	제14조	행안부
87	제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법	제148조	국토부
88	주택법	제19조	국토부
89	주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법	제29조	행안부
90	주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법	제5조	국방부
		제18조
91	지능형 로봇 개발 및 보급 촉진법	제36조	산자부
92	지방소도읍 육성 지원법	제9조	행안부
93	지역 개발 및 지원에 관한 법률	제24조	국토부
		제46조
94	집단에너지사업법	제49조	산자부
95	철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률	제11조	국토부
96	청소년활동 진흥법	제33조제1항	여가부
		제33조제2항
		제52조
97	초지법	제20조	농림부
98	친수구역 활용에 관한 특별법	제15조	환경부
99	태권도 진흥 및 태권도공원 조성 등에 관한 법률	제15조	문체부
100	폐광지역 개발 지원에 관한 특별법	제12조	산자부
101	폐기물관리법	제32조	환경부
102	폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률	제12조	환경부
103	하수도법	제17조	환경부
104	하천법	제32조	국토부
105	한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률	제15조	환경부
106	한국가스공사법	제16조의3	산자부
107	한국수자원공사법	제18조	환경부
108	한국환경공단법	제19조	환경부
109	항로표지법	제15조	해수부
110	항만공사법	제23조	해수부
111	항만법	제85조	해수부
112	혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법	제14조	국토부
113	해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률	제38조	해수부
114	해양산업클러스터의 지정 및 육성 등에 관한 특별법	제29조	해수부
115	해양심층수의 개발 및 관리에 관한 법률	제17조	해수부
116	화물자동차 운수사업법	제46조의4	국토부

3. 행정기본법안 질의응담 사례

 

1.) 주된 인허가 신청 시 관련 인허가의 일부만 선택하여 인허가의제 제도를 이용할 수 있나요?

 

행정기본법

제24조(인허가의제의 기준) ① 이 절에서 “인허가의제”란 하나의 인허가(이하 “주된 인허가”라 한다)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가(이하 “관련 인허가”라 한다)를 받은 것으로 보는 것을 말한다.

② 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 불가피한 사유로 함께 제출할 수 없는 경우에는 주된 인허가 행정청이 별도로 정하는 기한까지 제출할 수 있다.

 

A

인허가의제 제도는 민원인 편의를 위해 주된 인허가 신청 시에 의제를 받으려는 인허가에 관한 서류를 주된 인허가 행정청에 함께 제출하게 하여 인허가 관련 원스톱 서비스를 제공하기 위한 것으로, 민원인이 인허가의제 제도를 이용하지 않고 개별법에 따라 관련 인허가를 독립적으로 받는 것까지 금지하려는 취지는 아닙니다. 따라서 인허가의제 제도 이용 시 민원인은 개별법에 특별한 규정이 없다면 관련 인허가 중 의제를 받으려는 인허가에 필요한 서류만 주된 인허가 신청 시 함께 제출하면 됩니다. <참고> 인허가의제 관련 법령(예시)

 

2.) 주된 인허가 신청 시 함께 신청하지 않은 관련 인허가를 추가적으로 신청하는 것이 가능한가요?

 

행정기본법

제24조(인허가의제의 기준) ② 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 불가피한 사유로 함께 제출할 수 없는 경우에는 주된 인허가 행정청이 별도로 정하는 기한까지 제출할 수 있다.

 

A

 

「행정기본법」제24조제2항의 서류 제출 규정은, 주된 인허가 행정청과 관련 인허가 행정청간의 원활한 협의 절차가 이루어질 수 있도록 하기 위해 민원인이 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 인허가의제에 필요한 서류를 함께 제출하라는 원칙을 선언한 규정으로, 주된 인허가 신청 후에 관련 인허가를 추가적으로 신청하는 것을 법적으로 금지하려는 규정은 아닙니다. 따라서 주된 인허가 신청 시에 함께 신청하지 못한 관련 인허가의 의제를 뒤늦게 신청하는 경우에는 행정청이 개별법에 따른 인허가의제 협의기간과 절차 및 협의 종료 여부 등을 종합적으로 고려하여 추가 의제대상 인허가 신청을 허용할지 여부를 직접 판단해야 합니다.

3) 개별법상 인허가의제 규정에 협의간주 규정이 없더라도「행정기본법」제24조제4항 단서규정에 따라 협의가 간주되나요?

 

행정기본법

제24조(인허가의제의 기준) ④ 관련 인허가 행정청은 제3항에 따른 협의를 요청받으면 그 요청을 받은 날부터 20일 이내(제5항 단서에 따른 절차에 걸리는 기간은 제외한다)에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 전단에서 정한 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 의견을 제출하여야 하는 기간을 연장한 경우에는 그 연장한 기간을 말한다) 내에 협의 여부에 관하여 의견을 제출하지 아니하면 협의가 된 것으로 본다.

 

A

 

「행정기본법」 제24조제4항 단서 규정에 따라 협의간주 규정이 보충 적용됩니다. 「행정기본법」 제24조제4항은 관련 인허가 행정청이 아무런 의견을 제출하지 않은 상태로 협의가 지연되는 것을 방지함으로써 인허가의제 제도의 도입 취지를 실현하기 위한 규정으로 개별법에서 협의기간 도과 시 협의간주에 관한 규정을 두지 않았다면 「행정기본법」 제24조제4항단서의 협의간주 규정이 보충적으로 적용된다고 보아야 합니다. 따라서 개별법에 규정된 협의기간이 지나도 협의한 것으로 간주되지 않도록 할 특별한 사정이있거나 협의기간을 달리 규정할 필요가 있는 경우에는 개별법을 개정하여 그에 관한 규정을 명확히 두어야 합니다.

 

 

4) 개별법에 따라 직접 받는 인허가와 인허가의제 제도를 이용하여 의제된 인허가가 법적 효과 등에서 차이가 있나요?

 

A

 

「행정기본법」에 따른 인허가의제 제도는 민원인의 편의를 위해 인허가 관련 원스톱 서비스를 제공하기 위한 것인바, 원칙적으로 개별 법률에 따라 직접 받은 인허가와 「행정기본법」에 따른 인허가의제 제도를 이용하여 의제된 인허가는 그 법적 효과에 있어서 차이가 없습니다. 다만, 개별법에 따라 직접 받은 인허가와 달리 인허가의제에 따라 의제되는 관련 인허가는 독립적인 행정쟁송의 대상이 될 수 있는지 여부가 문제될 수 있는데, 이에 따라 소송물, 피고·피청구인 등이 달라질 수 있으며, 이는 개별법 규정 내용과 취지 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.

 

 

--------참조 판례---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

① 관련 인허가를 독립적인 행정쟁송의 대상으로 인정하지 않은 판례

· 대법원 2001. 1. 16., 선고, 99두10988, 판결

(건축허가를 받으면 토지형질변경허가 등이 의제되는 경우에 있어) 건축불허가처분을 하면서 그 처분사유로 건축허가 사유뿐만 아니라 형질변경불허가 사유나 농지전용허가 사유를 들고 있다고 하여 그 건축불허가처분 외에 별개로 형질변경불허가처분이나 농지전용불허가처분이 존재하는 것이 아니다. 따라서 그 건축불허가처분을 받은 사람은 그 건축불허가처분에 관한 쟁송에서 건축법상의 건축불허가 사유뿐만 아니라 도시계획법상의 형질변경불허가 사유나 농지법상의 농지전용허가 사유에 관하여도 다툴 수 있는 것이지, 그 건축불허가처분에 관한 쟁송과는 별개로 형질변경불허가처분이나 농지전용불허가처분에 관한 쟁송을 제기하여 이를 다투어야 하는 것은 아님.

 

② 관련 인허가를 독립적인 행정쟁송의 대상으로 인정한 판례

· 대법원 2018. 7. 12. 선고, 2017두48734, 판결

(산지전용허가 등이 의제되는 사업계획 승인과 관련하여) 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로, 적어도 '부분 인허가 의제'가 허용되는 경우에는 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인허가의 취소나 철회가 허용될 수 있고, 이러한 직권 취소 · 철회가 가능한 이상 그 의제된 인허가에 대한 쟁송취소 역시 허용된다.

 

5) 인허가의제 시 관련 인허가 행정청이 당사자에게 관련 인허가 처분에 관한 통지를 해야 할법적 의무가 있나요?

 

A

 

「행정기본법」의 인허가의제 관련 규정에서는 주된 인허가 행정청이 아니라 관련 인허가 행정청이 당사자에게 별도 처분에 관한 통지를 하도록 의무를 부여하는 규정은 없습니다. 「행정기본법」의 인허가제 제도에 따라 의제되는 관련 인허가는 주된 인허가 시 법률에 의해 그 효력이 발생하는 것이며, 주된 인허가 행정청이 주된 인허가 처분 시에 의제된 인허가를 함께 적시하는 것과 별개로, 관련 인허가 행정청이 의제된 인허가 처분에 대한 통지를 별도로 해야 할 법적 의무가 있는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다. 다만, 관련 인허가 행정청은 민원인 등의 편의를 위해 관련 인허가 등에 따른 각종 개별법상 부담금 등의 납부 여부 및 주의사항 등을 안내할 필요가 있는지를 살펴보아야 할 것입니다.

 

6) 개별 법률에“관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등의 절차를 거치도록 하는 명시적인 규정이 없음”에도 행정청에서 별도의 절차를 거치도록 하는 경우 이에 따라야 하나요?

 

행정기본법

제24조(인허가의제의 기준) ⑤ 제3항에 따라 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다. 다만, 관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다.

 

행정기본법 시행령

제5조(인허가의제 행정청 상호 간의 통지) ① 관련 인허가 행정청은 법 제24조제5항 단서에 따라 관련인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등의 절차(이하 이 조에서 “관련 인허가절차”라 한다)를 거쳐야 하는 경우에는 다음 각 사항을 구체적으로 밝혀 지체 없이 주된 인허가 행정청에 통지해야 한다.

1. 관련 인허가절차의 내용

2. 관련 인허가절차에 걸리는 기간

3. 그 밖에 관련 인허가절차의 이행에 필요한 사항

 

A

 

개별 법률에서 인허가의제와 관련된 인허가에 필요한 절차를 거치도록 하는 명시적인 규정이 없다면 해당 절차를 반드시 거칠 필요는 없습니다. 「행정기본법」 제24조제5항에서는 “관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등의 절차에 관하여는 '법률'에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다"고 규정하고 있는바, 해당 규정의 시행일(23. 3. 24.) 이후에는 개별 법률에서 관련 인허가에 필요한 절차를 법률에 명시적으로 두고 있지 않다면 행정청이 민원인에게 관련 절차를 거칠 것을 요구할 수 없으며, 요청을 받은 민원인 또한 해당 절차를 거칠 법적 의무는 없습니다. 따라서 관련 인허가 법률의 소관 중앙행정기관에서는 관련 인허가의 심의, 의견청취 등의 절차가 필요한지 여부를 검토하여, 필요한 경우에는 개별법을 정비해야 할 것입니다. 또한, 행정청은 종전에 실무상 관련 인허가에 필요한 절차를 거쳐 왔더라도 그 절차에 관한 법적 근거가 개별 법률에 명시되어 있는지를 확인할 필요가 있으며, 법률에 근거하여 관련 절차를 거쳐야 하는 경우에는 관련 인허가 행정청은 「행정기본법 시행령」 제5조제1항 각 호의 사항을 주된 인허가 행정청에게 통지해야 합니다.

 

7) 「행정기본법」 제24조제5항에서 규정한 "관련 인허가에 필요한 절차 규정”은 주된 인허가 관련 법률과 관련 인허가 관련 법률 중 어디에 두어야 하나요?

 

행정기본법

제24조(인허가의제의 기준) ⑤ 제3항에 따라 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다. 다만, 관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다.

 

A

 

관련 인허가를 규정하고 있는 법률에 두는 것이 보다 바람직합니다. 「행정기본법」 제24조제5항 단서에서는 관련 인허가에 필요한 심의, 의견청취 등의 절차는 법률에 명시적인 규정을 두도록 되어 있는데, 여기서 명시적인 규정은 주된 인허가를 규정하고 있는 법률이나 관련 인허가를 규정하고 있는 법률 어디에든 둘 수 있으나, 법 체계나 국민 이해 편의를 고려하여 관련 인허가를 규정하고 있는 법률에서 인허가의제 시에도 해당 절차를 거쳐야 함을 명시하는 것이 보다 바람직하다고 판단됩니다. 또한, 같은 법 제24조제5항에서는 관련 인허가에 필요한 절차를 "법률"에 명시하도록 규정하고 있으므로, 개별 법률이 아닌 하위법령에서 이를 규정하거나 개별 법률에서 하위법령에서 정하도록 위임하는 것은 바람직하지 않습니다.

 

8) 「행정기본법」제25조제2항의 의미는 무엇인가요? 이를 근거로 관련 인허가에 수반되는 부담금의 부과 등 권익 제한에 관한 사항을 면제할 수 있나요?

 

행정기본법

제25조(인허가의제의 효과) ② 인허가의제의 효과는 주된 인허가의 해당 법률에 규정된 관련 인허가에 한정된다.

 

A

 

「행정기본법」 제25조제2항은 '인허가 의제의 의제'를 제한하는 규정이며, 관련 인허가 근거법률에서 규정하는 의무 부과 또는 권익 제한 규정의 적용을 면제하는 것과는 무관합니다. <참고> 인하가의제의 의제 의미(예시) 관련 인허가 근거 법률에서 규정하는 부담금 부과 등의 권익 제한에 관한 사항은, 개별법에 특별한 규정*이 없더라도, 「행정기본법」 제26조제1항에서 “관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 '직접' 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리·감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.”라고 규정하고 있으므로, 관련 인허가 근거 법률에 규정된 내용을 적용하여 필요한 조치를 해야 할 것입니다. 따라서, 관련 인허가에 수반되는 부담금 부과 등 권익제한에 관한 사항을 면제하기 위해서는 주된 인허가 법률이나 관련 인허가 법률에 이에 관한 명시적인 근거를 둘 필요가 있습니다. 다만, 그러한 명시적인 면제 규정이 없다면, 구체적인 사안이나 그 사안의 법적인 성질, 효력 등에 따라 관련 인허가 근거 법률의 적용대상인지 여부를 개별적으로 판단해야 합니다.

--------참조 판례---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

① 관련 인허가 근거 법률의 적용을 긍정한 판례

* 대법원 2007. 10. 26., 선고, 2007두9884 판결

특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도정법에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니하였다는 점, 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고(도정법 제32조 제3항). 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다는 점(같은 조 제4항) 등을 종합하여 보면, 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것이다.

 

② 관련 인허가 근거 법률의 적용을 부정한 판례

* 대법원 2016. 11.24. 선고, 2014두47686 판결

학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 부과대상 사업의 근거 법률로 공공주택건설법을 들고 있지 아니하다. 그리고 공공주택건설법 제12조 제1항이 단지조성사업 실시계획의 승인이 있는 때에는 도시개발법에 의한 실시계획의 작성·인가(제11호), 주택법에 의한 사업계획의 승인(제20호)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으나, 이는 공공주택건설법상 단지 조성사업 실시계획의 승인을 받으면 그와 같은 인가나 승인을 받은 것으로 의제함에 그치는 것이지 더 나아가 그와 같은 인가나 승인을 받았음을 전제로 하는 도시개발법과 주택법의 모든 규정들까지 적용된다고 보기는 어렵다. 따라서 공공주택건설법에 따른 단지 조성사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.

9) 주된 인허가 시 의제되는 관련 인허가가 독립적으로 취소된 경우, 주된 인허가도 함께취소되나요?

 

A

 

주된 인허가 시 의제되는 관련 인허가가 독립적으로 취소된 경우 주된 인허가가 당연히 함께 소멸하는 것은 아니며, 이는 관련 인허가가 주된 인허가 처분의 요건에 해당하는지, 개별법령에 관련 인허가 취소 시 주된 인허가도 함께 취소된다는 특별한 규정이 있는지 여부 등을 고려할 필요가 있고, 구체적인 사실관계와 인허가 관련 법령의 내용에 따라 달라질 수 있습니다.

 

--------참조 판례---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

* 대법원 2018. 7. 12. 선고, 2017두48734, 판결

중소기업창업법 제35조 제1항, 제33조 제4항, 중소기업창업 지원법 시행령 제24조 제1항, 중소기업청장이 고시한 '창업사업계획의 승인에 관한 업무처리지침의 내용, 체계 및 취지 등에 비추어 보면 다음과 같은 이유로 중소기업창업법에 따른 사업계획승인의 경우 의제된 인허가만 취소 내지 철회함으로써 사업계획에 대한 승인의 효력은 유지하면서 해당 의제된 인허가의 효력만을 소멸시킬 수 있다.

 

① 중소기업창업법 제35조 제1항의 인허가의제 조항은 창업자가 신속하게 공장을 설립하여 사업을 개시할 수 있도록 창구를 단일화하여 의제되는 인허가를 일괄 처리하는 데 입법 취지가 있다. 위 규정에 의하면 사업계획승인권자가 관계 행정기관의 장과 미리 협의한 사항에 한하여 승인 시에 그 인허가가 의제될 뿐이고, 해당 사업과 관련된 모든 인허가의제 사항에 관하여 일괄하여 사전 협의를 거쳐야 하는 것은 아니다. 업무처리지침 제15조 제1항은 협의가 이루어지지 않은 인허가사항을 제외하고 일부만을 승인할 수 있다고 규정함으로써 이러한 취지를 명확히 하고 있다.

 

② 그리고 사업계획을 승인할 때 의제되는 인허가 사항에 관한 제출서류, 절차 및 기준, 승인조건 부과에 관하여 해당 인허가 근거 법령을 적용하도록 하고 있으므로(업무처리지침 제5조 제1항, 제8조 제5항,제16조), 인허가의제의 취지가 의제된 인허가 사항에 관한 개별법령상의 절차나 요건 심사를 배제하는 데 있다고 볼 것은 아니다.

 

③ 사업계획승인으로 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로, 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인허가의 취소나 철회가 허용될 필요가 있다. 특히 업무처리지침 제18조에서는 사업계획승인으로 의제된 인허가 사항의 변경 절차를 두고 있는데, 사업계획승인 후 의제된 인허가 사항을 변경할 수 있다면 의제된 인허가 사항과 관련하여 취소 또는 철회 사유가 발생한 경우 해당 의제된 인허가의 효력만을 소멸시키는 취소 또는 철회도 할 수 있다고 보아야 한다.

 

④ 이와 같이 사업계획승인으로 의제된 인허가 중 일부를 취소 또는 철회하면, 취소 또는 철회된 인허가를 제외한 나머지 인허가만 의제된 상태가 된다. 이 경우 당초 사업계획승인을 하면서 사업 관련 인허가 사항 중 일부에 대하여만 인허가가 의제되었다가 의제되지 않은 사항에 대한 인허가가 불가한 경우 사업계획승인을 취소할 수 있는 것처럼(업무처리지침 제15조 제2항), 취소 또는 철회된 인허가 사항에 대한 재인허가가 불가한 경우 사업계획승인 자체를 취소할 수 있다.

 

10) 「행정기본법 시행령」 제5조제3항에 따라 주된 인허가 행정청 또는 관련 인허가 행정청이 상호통지해야 하는 "관리·감독에 영향을 미치는 중요 사항"은 무엇을 말하는 건가요?

 

행정기본법

제26조(인허가의제의 사후관리 등) ① 인허가의제의 경우 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리·감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.

② 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 제24조 제25조 및 이 조 제1항을 준용한다.

③ 이 절에서 규정한 사항 외에 인허가의제의 방법, 그 밖에 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.

 

행정기본법 시행령

제5조(인허가의제 행정청 상호 간의 통지) ① 관련 인허가 행정청은 법 제24조제5항 단서에 따라 관련인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등의 절차(이하 이 조에서 “관련 인허가절차”라 한다)를 거쳐야 하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 구체적으로 밝혀 지체 없이 주된 인허가 행정청에 통지해야 한다.

1. 관련 인허가절차의 내용

2. 관련 인허가절차에 걸리는 기간

3. 그 밖에 관련 인허가절차의 이행에 필요한 사항

② 주된 인허가 행정청은 법 제24조 및 제25조에 따라 주된 인허가를 하거나 법 제26조제2항에 따라 주된 인허가가 있은 후 이를 변경했을 때에는 지체 없이 관련 인허가 행정청에 그 사실을 통지해야 한다.

③ 주된 인허가 행정청 또는 관련 인허가 행정청은 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 주된 인허가 또는 관련 인허가의 관리·감독에 영향을 미치는 중요 사항이 발생한 경우에는 상호 간에 그 사실을 통지해야 한다.

 

A

 

「행정기본법」 제26조제1항에 따라, 주된 인허가 행정청 또는 관련 인허가 행정청은 각각의 인허가에 대해 직접 관리 • 감독 등을 해야 하며, 같은 법 시행령 제5조제3항에 따라 관리 감독과 관련된 중요사항이 발생한 경우 이를 서로에게 통지해야 합니다. “중요사항”에는 주된 인허가 행정청 또는 관련 인허가 행정청이 각각의 처분에 대해 위법성이 사후에 발견되어 제재처분취소 등)을 하는 등이 포함될 수 있습니다.

 

 

4. 행정기본법 해설서

 

행정기본법 제24조 (인허가의제의 기준)

제24조(인허가의제의 기준) ① 이 절에서 “인허가의제”란 하나의 인허가(이하 “주된 인허가”라 한다)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가(이하 “관련 인허가”라 한다)를 받은 것으로 보는 것을 말한다.

② 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 불가피한 사유로 함께 제출할 수 없는 경우에는 주된 인허가 행정청이 별도로 정하는 기한까지 제출할 수 있다.

③ 주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의하여야 한다.

④ 관련 인허가 행정청은 제3항에 따른 협의를 요청받으면 그 요청을 받은 날부터 20일 이내(제5항 단서에 따른 절차에 걸리는 기간은 제외한다)에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 전단에서 정한 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 의견을 제출하여야 하는 기간을 연장한 경우에는 그 연장한 기간을 말한다) 내에 협의 여부에 관하여 의견을 제출하지 아니하면 협의가 된 것으로 본다.

⑤ 제3항에 따라 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다. 다만, 관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다.

[시행일 : 2023. 3. 24.]

 

1) 조문의 취지와 의의

 

인허가의제란 주된 인허가를 받으면 다른 법률에 따른 관련된 여러 인허가 등을 함께 받은 것으로 보는 것을 말한다. 인허가에 대한 국민 편익과 권리 제고에 그 취지가 있다. 여러 법률에 규정된 인허가를 받는 데 필요한 시간과 비용을 줄임으로써 규제를 완화하고 국민 편익을 제고하기 위해 1973년 「산업기지개발촉진법」에 도입된 이후 100개가 넘는 법률에서 규정하고 있다. 그러나 인허가의제에 관한 내용과 방식이 통일적이지 않았다.

 

그동안 인허가의제에 관한 공통적이고 표준적인 규정은 없었다. 인허가의제를 규정하고 있는 개별 법률의 규정 방식･내용 등이 다르고, 관련 인허가의 절차적 요건 준수, 사후 관리･감독 등에 관한 명확한 원칙이나 기준이 없어 국민과 일선 공무원에 법 적용상 혼란이 있었다. 따라서 인허가의제에 대한 공통적인 절차와 집행 기준을 마련할 필요성이 제기되었다. 이에 개별 법률에서 규정하고 있는 인허가의제 규정의 복잡성을 줄이기 위해 인허가의제 시 필요한 서류 제출(제2항), 관련 기관과의 사전 협의(제3항), 협의 기간 및 협의 간주 규정(제4항) 등 인허가의제에 필요한 기본적인 사항을 마련한 것이다.

 

제24조는 인허가의제의 기준에 관한 일반규정이다. 개별 법률에 인허가의제에 관한 특별한 규정이 있으면, 그 개별 법률의 규정이 우선 적용된다. 만약 개별 법률에 특별 규정이 없으면 인허가의제의 기준에 관해서는 제24조를 적용한다.

 

이번 「행정기본법」에서는 다수의 법률에 공통적으로 적용할 수 있는 기준과 절차를 우선 규정하였고, 개별 법률의 특성을 고려하여 규정이 필요한 부분 인허가의제, 관련 인허가 근거 법률의 의무 부과 등에 대한 통일적 기준 마련은 향후 입법과제로 남았다. 또한 제24조에서 인허가의제에 관한 일반규정이 도입됨으로써 개별 법률에 규정된 인허가의제 규정 중 제24조의 내용과 동일한 중복적인 사항은 삭제하고 제24조와 달리 규정하고 있는 사항(관계 인허가 행정청과의 협의기간, 협의간주규정 등)에 대해서만 규정하거나, 인허가의제 시에 필요한 절차를 거치도록 명시할 필요가 있는 경우에는 그에 관한 명시적인 규정을 두는 등 개별 법률을 정비할 필요가 있다.

 

2) 조문의 내용

 

(1) 인허가의제의 의의(제24조제1항)

 

제24조(인허가의제의 기준) ① 이 절에서 “인허가의제”란 하나의 인허가(이하 “주된 인허가”라 한다)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가(이하 “관련 인허가”라 한다)를 받은 것으로 보는 것을 말한다.

 

제24조제1항은 인허가의제의 개념에 관해 정의하고 있다. 즉 인허가의제란 “하나의 인허가(주된 인허가)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가(관련 인허가)를 받은 것으로 보는 것”을 말한다. 하나의 인허가로 복수의 인허가를 받은 것으로 되는 것이 인허가의제인 만큼 엄격한 법정주의를 취하는 것은 당연한 것이라 할 수 있다.

 

예를 들어 「건축법」은 건축허가를 받으면 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가, 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가, 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가, 「도로법」 제61조에 따른 도로점용허가, 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가 등”을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는데, 건축허가를 받으면 개발행위허가, 산지전용허가, 농지전용허가, 도로점용허가, 하천점용허가 등 다른 법률에 따른 관련 인허가를 받은 것으로 보는 것을 말한다. 여기서 건축허가는 ‘주된 인허가’가 되고 개발행위허가, 산지전용허가 등은 ‘관련 인허가’가 된다.

 

이러한 인허가의제제도는 주된 인허가의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 민원인이 비용과 시간을 절감하고 관련 인허가를 신속하게 받을 수 있도록 하기 위한 것이라는 것이 판례의 입장이다.

 

① 대법원 2011. 1. 209. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 “건축법에서 인허가의제 제도를 둔 취지는, 인허가의제사항과 관련하여 건축허가의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이다.” ② 대법원 2018. 7. 12. 선고 2017두48734 판결 “중소기업창업법 제35조제1항의 인허가의제 조항은 창업자가 신속하게 공장을 설립하여 사업을 개시할 수 있도록 창구를 단일화하여 의제되는 인허가를 일괄 처리하는 데 입법 취지가 있다.”

 

(2) 인허가의제 서류의 동시 제출(제24조제2항)

 

제24조(인허가의제의 기준) ② 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 불가피한 사유로 함께 제출할 수 없는 경우에는 주된 인허가 행정청이 별도로 정하는 기한까지 제출할 수 있다.

 

인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하도록 하는 것을 원칙으로 규정하였다. 이는 주된 인허가 행정청을 통한 인허가 관련 원스톱 서비스를 위해서는 주된 인허가 시에 의제를 받기를 원하는 관련 인허가와 관련된 법률에서 요구하는 제출서류도 함께 제출될 필요가 있기 때문이다.

 

다만, 주된 인허가 행정청에 인허가의제를 받으려는 인허가에 필요한 모든 서류를 제출할 수 없는 불가피한 사유가 있는 경우에는 주된 인허가 행정청이 지정한 날짜까지 해당 서류를 제출할 수도 있도록 하였다. 여기서 ‘불가피한 경우’는 선행하는 절차 또는 처분을 거치고 있거나 거치지 않은 등으로 사실상 관련 서류를 제출할 수 없는 경우를 말한다.

 

(3) 관련 인허가 행정청과의 협의(제24조제3항)

제24조(인허가의제의 기준) ③ 주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의하여야 한다.

 

「행정기본법 시행령」 제4조(인허가의제 관련 협의ㆍ조정) 법 제24조제1항에 따른 주된 인허가(이하 “주된인허가”라 한다) 행정청은 같은 조 제3항에 따른 협의 과정에서 협의의 신속한 진행이나 이견 조정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 같은 조 제1항에 따른 관련 인허가(이하 “관련인허가”라 한다) 행정청과 협의ㆍ조정을 위한 회의를 개최할 수 있다.

 

제24조제3항은 주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가 행정청과 협의를 하도록 규정하였다. 이 규정은 훈시규정이 아니라 필요적 규정이며 강제규정으로 주된 인허가를 하기 전에 관련 인허가 행정청과 협의를 하지 않으면 위법이 된다. 따라서 주된 인허가 행정청은 적극적으로 협의를 진행해야 한다. 협의와 관련하여 개별 법률에서 협의회에 관한 규정을 두기도 한다(「도시개발법」 제19조). 「행정기본법 시행령」 제4조에서는 주된 인허가 행정청은 인허가의제에 관한 협의의 신속한 진행이나 이견 조정을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 관련 인허가 행정청과 협의･조정을 위한 회의를 개최할 수 있도록 하였다.

 

(4) 관련 인허가 행정청의 의견제출(제24조제4항)

 

제24조(인허가의제의 기준) ④ 관련 인허가 행정청은 제3항에 따른 협의를 요청받으면 그 요청을 받은 날부터 20일 이내(제5항 단서에 따른 절차에 걸리는 기간은 제외한다)에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 전단에서 정한 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 의견을 제출하여야 하는 기간을 연장한 경우에는 그 연장한 기간을 말한다) 내에 협의 여부에 관하여 의견을 제출하지 아니하면 협의가 된 것으로 본다.

 

① 의견제출 의무와 의견제출 기한

관련 인허가 행정청은 주된 인허가 행정청으로부터 협의를 요청받으면 반드시 의견을 제출해야 한다. 의견제출은 그 협의 요청을 받은 날부터 20일 이내(인허가의제 시 거쳐야 하는 절차에 걸리는 기간은 제외)에 이루어져야 한다.

 

사전 협의기간을 20일로 규정한 것은 관련 인허가 행정청이 아무런 의견을 제출하지 않은 상태로 협의가 지나치게 길어지는 것을 방지하고, 협의기간이 지나면 협의가 이루어진 것으로 간주하여 인허가의제가 지연되지 않도록 하기 위함이다. 인허가의제 제도를 두는 이유가 절차적 간소화에 있으므로, 관련 인허가 행정청과의 협의의 난항으로 인한 관련 인허가의 지연을 미연에 방지하기 위한 규정이다.

 

② 의견 미제출 시 협의간주

관련 인허가 행정청이 의견을 제출해야 할 기간(민원처리 관련 법령에 따라 의견을 제출해야 하는 기간을 연장한 경우에는 그 연장한 기간)까지 협의 여부에 관하여 의견을 제출하지 않으면 협의가 된 것으로 간주하여 관련 인허가가 의제될 수 있도록 하였다. 협의가 지연되어 인허가의제 제도의 입법취지를 살리지 못할 경우

를 대비하기 위한 규정이다.

 

(5) 관련 인허가의 실체적 요건 – 협의의무의 한계(제25조제5항)

 

제24조(인허가의제의 기준) ⑤ 제3항에 따라 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다. 다만, 관련 인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인허가의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거친다.

 

「행정기본법 시행령」 제5조(인허가의제 행정청 상호 간의 통지) ① 관련인허가 행정청은 법 제24조제5항 단서에 따라 관련인허가에 필요한 심의, 의견 청취 등의 절차(이하 이 조에서 “관련인허가절차”라 한다)를 거쳐야 하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 구체적으로 밝혀 지체 없이 주된인허가 행정청에 통지해야 한다.

1. 관련인허가절차의 내용

2. 관련인허가절차에 걸리는 기간

3. 그 밖에 관련인허가절차의 이행에 필요한 사항

② 주된인허가 행정청은 법 제24조 및 제25조에 따라 주된인허가를 하거나 법 제26조제2항에 따라 주된인허가가 있은 후 이를 변경했을 때에는 지체 없이 관련인허가 행정청에 그 사실을 통지해야 한다.

③ 주된인허가 행정청 또는 관련인허가 행정청은 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 주된 인허가 또는 관련인허가의 관리ㆍ감독에 영향을 미치는 중요 사항이 발생한 경우에는 상호 간에 그 사실을 통지해야 한다.

 

① 의의

관련 인허가 행정청은 주된 인허가 행정청으로부터 요청받은 협의사항에 대해 협의를 할 때에는 해당 법령에서 정한 실체적 요건을 갖추어야 하고, 법률에 별도 규정이 있는 경우에는 절차적 요건도 갖추어야 한다. 제24조제5항은 이에 관한 명시적인 규정을 둔 것이다.

 

② 관련 인허가의 실체적 요건

주된 인허가 행정청으로부터 협의 요청을 받은 관련 인허가 행정청은 “해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 아니 된다”고 규정하여, 관련 인허가의 실체적 요건을 충족하는 경우에만 협의를 해주도록 한 것이다. 종래의 판례의 입장을 입법에 반영한 것이라 할 수 있다. 즉 개별 법령에서 규정하고 있는 관련 인허가의 실체적 요건을 모두 갖춘 경우에만 그에 대한 의제효과가 부여될 수 있는지가 문제된 사안에서, 판례(대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결)는 “인허가 의제제도를 둔 취지는 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인허가 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다”고 하면서, 의제될 인허가의 실체적 요건을 충족하는 경우에 한하여 해당 인허가에 대한 의제효과가 부여될 수 있다는 입장을 취하였다.

 

다음으로 관련 인허가의 실체적 요건에 대한 심사주체에 대해 「행정기본법」에 명시적으로 규정하고 있지 않지만, 인허가의제 제도의 취지에 비추어 보면 주된 인허가 행정청이 관련 인허가에 대한 권한 행정청으로 볼 것이므로, 주된 인허가 행정청이 관련 인허가 요건을 심사할 수밖에 없다는 견해가 있으며, 다음 판례를 근거로 들고 있다. 그러나 인허가 의제 협의 시 관련 인허가 행정청은 해당 법령에 따라 협의를 해야 한다.

 

해당 법령에 따른다는 것은, 결국 해당 법령에 따른 실체적 심사를 하여야 함을 내포하고 있다고 보아야 한다. 주된 인허가 행정청과 더불어 관련 인허가 행정청도 관련 인허가에 대해서는 해당 법령에 따라 실체적 심사를 하고 그 결과를 바탕으로 주된 인허가 행정청과 협의하는 것이 타당하다고 할 것이다.

 

 

① 대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조제1항, 제57조제1항, 제58조제1항제4호, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(이하 ‘국토계획법 시행령’이라고 한다) 제51조제1항제1호, 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호 (라)목, 제2호 (가)목, 건축법 제11조제1항, 제5항제3호, 제12조제1항의 규정 체제 및 내용 등을 종합해 보면, 건축물의 건축이 국토계획법상 개발행위에 해당할 경우 그에 대한 건축허가를 하는 허가권자는 건축허가에 배치･저촉되는 관계 법령상 제한 사유의 하나로 국토계획법령의 개발행위허가기준을 확인하여야 하므로, 국토계획법상 건축물의 건축에 관한 개발행위허가가 의제되는 건축허가신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있고, 이는 건축법 제16조제3항에 의하여 개발행위허가의 변경이 의제되는 건축허가사항의 변경허가에서도 마찬가지이다.” ② 대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 “[다수의견] 건축법에서 인･허가의제 제도를 둔 취지는, 인･허가의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인･허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인･허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. 왜냐하면, 건축법과 인･허가의 제사항 관련 법률은 각기 고유한 목적이 있고, 건축신고와 인･허가의제사항도 각각 별개의 제도적 취지가 있으며 그 요건 또한 달리하기 때문이다. 나아가 인･허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건 중 상당수는 공익에 관한 것으로서 행정청의 전문적이고 종합적인 심사가 요구되는데, 만약 건축신고만으로 인･허가의제사항에 관한 일체의 요건 심사가 배제된다고 한다면, 중대한 공익상의 침해나 이해관계인의 피해를 야기하고 관련 법률에서 인･허가 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계 전반을 무너뜨릴 우려가 있다. 또한 무엇보다도 건축신고를 하려는 자는 인･허가의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하여야 하는데, 이는 건축신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인･허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하기 위한 것으로 볼 수밖에 없다. 따라서 인･허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고와는 달리, 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’로 보는 것이 옳다.”

 

③ 관련 인허가의 절차적 요건

개별 법률에서 관련 인허가를 받기 위한 절차를 규정하고 있는 경우에 해당 절차를 거쳐야만 인허가의제 효과를 부여할 수 있는지에 대해 아래 표와 같이 그에 대해 논란이 있어왔다.

 

절차적 요건 긍정 입장	절차적 요건 부정 입장
해석례 06-0390 주택건설사업계획 승인으로 도시관리계획결정이 의제되는 경우 도시관리계획결정 시 필요한 사전환경성검토를 거쳐야 함.	대법원 1992.11.10. 선고, 92누1162 판결 주택건설사업계획 승인으로 도시계획 결정이 의제되는 경우 도시계획 결정 시 필요한 중앙도시계획위원회의 결정이나 주민의 의견청취 등 절차를 거칠 필요가 없음.
해석례 11-0760 사업 시행승인으로 도시개발구역 지정이 의제되는 경우 도시개발구역 지정에 필요한 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 함.	해석례 07-0360 관광시설 조성계획 승인으로 도시관리계획 결정이 의제되는 경우 도시관리계획 결정에 필요한 주민 의견청취, 지방의회 의견청취를 반드시 거쳐야 하는 것은 아님.
	해석례 09-0173 주택건설사업계획 승인으로 도시계획시설사업 실시계획 인가가 의제되는 경우 실시계획 인가에 필요한 서류의 열람 등의 절차를 반드시 거쳐야 하는 것은 아님.
	해석례 16-0719 주택건설사업계획 승인으로 도시군관리계획 결정이 의제되는 경우 도시군관리계획 결정 시 필요한 주민 및 지방의회 의견청취를 반드시 거쳐야 하는 것은 아님.

 

이러한 논란에 대해 제24조제5항 단서의 규정은 인허가의제 시 법률에서 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 거친다는 점을 명확히 규정하여 입법적으로 해결하였다. 즉 인허가의제 시에는 원칙적으로 해당 법령에서 규정한 관련 인허가의 절차적 요건은 거치지 않아도 되고, 법률에서 특별히 인허가의제 시에 심의･의견청취 등의 절차를 거치도록 명시적으로 규정하고 있는 경우에만 해당 절차를 거치도록 한 것이다. 여기에서의 ‘법률’은 주된 인허가를 규정하는 법률과 관련 인허가를 규정하는 법률 중 어느 것이든 상관없다.

 

또한 「행정기본법 시행령」 제5조제1항에 따라 관련 인허가 행정청은 관련 인허가에 필요한 절차를 거쳐야 하는 경우에는 그 절차의 내용, 절차에 걸리는 시간 및 절차 이행에 필요한 사항을 주된 인허가 행정청에 통지하도록 하여, 인허가의제와 관련한 주된 인허가 행정청과 관련 인허가 행정청과의 협의가 원활히 이루어질 수 있도록 하였다. 주된 인허가 행정청이 주된 인허가를 한 경우에는 지체 없이 관련 인허가 행정청에 그 사실을 통지하도록 하여 인허가의제 처리 상황에 대한 정보 공유가 이루어지도록 하였다. 주된 인허가가 있은 후 변경이 있었던 때에도 또한 같다.

 

3) 관련 판례

① 인허가의제가 동반되는 건축법상 신고는 수리를 요하는 신고: 대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 “[다수의견] 건축법에서 인･허가의제 제도를 둔 취지는, 인･허가의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인･허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인･허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. 왜냐하면, 건축법과 인･허가의제사항 관련 법률은 각기 고유한 목적이 있고, 건축신고와 인･허가의제사항도 각각 별개의 제도적 취지가 있으며 그 요건 또한 달리하기 때문이다. 나아가 인･허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건 중 상당수는 공익에 관한 것으로서 행정청의 전문적이고 종합적인 심사가 요구되는데, 만약 건축신고만으로 인･허가의제사항에 관한 일체의 요건 심사가 배제된다고 한다면, 중대한 공익상의 침해나 이해관계인의 피해를 야기하고 관련 법률에서 인･허가 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계 전반을 무너뜨릴 우려가 있다. 또한 무엇보다도 건축신고를 하려는 자는 인･허가의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하여야 하는데, 이는 건축신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인･허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하기 위한 것으로 볼 수밖에 없다. 따라서 인･허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고와는 달리, 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’로 보는 것이 옳다. [대법관 박시환, 대법관 이홍훈의 반대의견] 다수의견과 같은 해석론을 택할 경우 헌법상 기본권 중 하나인 국민의 자유권 보장에 문제는 없는지, 구체적으로 어떠한 경우에 수리가 있어야만 적법한 신고가 되는지 여부에 관한 예측 가능성 등이 충분히 담보될 수 있는지, 형사처벌의 대상이 불필요하게 확대됨에 따른 죄형법정주의 등의 훼손 가능성은 없는지, 국민의 자유와 권리를 제한하거나 의무를 부과하려고 하는 때에는 법률에 의하여야 한다는 법치행정의 원칙에 비추어 그 원칙이 손상되는 문제는 없는지, 신고제의 본질과 취지에 어긋나는 해석론을 통하여 여러 개별법에 산재한 각종 신고 제도에 관한 행정법 이론 구성에 난맥상을 초래할 우려는 없는지의 측면 등에서 심도 있는 검토가 필요한 문제로 보인다. 그런데 다수의견의 입장을 따르기에는 그와 관련하여 해소하기 어려운 여러 근본적인 의문이 제기된다. 여러 기본적인 법원칙의 근간 및 신고제의 본질과 취지를 훼손하지 아니하는 한도 내에서 건축법 제14조제2항에 의하여 인･허가가 의제되는 건축신고의 범위 등을 합리적인 내용으로 개정하는 입법적 해결책을 통하여 현행 건축법에 규정된 건축신고 제도의 문제점 및 부작용을 해소하는 것은 별론으로 하더라도, ‘건축법상 신고사항에 관하여 건축을 하고자 하는 자가 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 건축을 할 수 있고, 행정청의 수리 등 별단의 조처를 기다릴 필요는 없다’는 대법원의 종래 견해(대법원 1968. 4. 30. 선고 68누12 판결, 대법원 1990. 6. 12. 선고 90누2468 판결, 대법원 1999. 4. 27. 선고 97누6780 판결, 대법원 2004. 9. 3. 선고 2004도3908 판결 등 참조)를 인･허가가 의제되는 건축신고의 경우에도 그대로 유지하는 편이 보다 합리적인 선택이라고 여겨진다.” ② 관련 인허가의제 사항에 관한 협의의 범위: 대법원 2012. 2. 9. 선고 2009두16305 판결 “구 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법(2008. 3. 28. 법률 제9000호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지원특별법’이라 한다) 제29조의 인허가의제 조항은 목적사업의 원활한 수행을 위해 행정절차를 간소화하고자 하는 데 입법 취지가 있는데, 만일 사업시행승인 전에 반드시 사업 관련 모든 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐야 한다고 해석하면 일부의 인허가의제 효력만을 먼저 얻고자 하는 사업시행승인 신청인의 의사와 맞지 않을 뿐만 아니라 사업시행승인 신청을 하기까지 상당한 시간이 소요되어 그 취지에 반하는 점, 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법이 2009. 12. 29. 법률 제9843호로 개정되면서 제29조제1항에서 인허가의제 사항 중 일부만에 대하여도 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 인허가의제 효력이 발생할 수 있음을 명확히 하고 있는 점 등 구 지원특별법 제11조제1항 본문, 제29조제1항, 제2항의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 보면, 구 지원특별법 제11조에 의한 사업시행승인을 하는 경우 같은 법 제29조제1항에 규정된 사업 관련 모든 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 일괄하여 사전 협의를 거칠 것을 요건으로 하는 것은 아니고, 사업시행승인 후 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 그때 해당 인허가가 의제된다고 보는 것이 타당하다.”

 

4) 관련 법령

법률명	조 문	비 고
도시 및 주거환경 정비법	제57조(인･허가등의 의제 등) ③ 사업시행자는 정비사업에 대하여 제1항 및 제2항에 따른 인･허가등의 의제를 받으려는 경우에는 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 사업시행계획인가를 신청한 때에 시공자가 선정되어 있지 아니하여 관계 서류를 제출할 수 없거나 제6항에 따라 사업시행계획인가를 하는 경우에는 시장･군수등이 정하는 기한까지 제출할 수 있다.	서류 제출 예외 인정
도시 및 주거환경 정비법	제57조(인･허가등의 의제 등) ⑥ 시장･군수등은 제4항 및 제5항에도 불구하고 천재지변이나 그 밖의 불가피한 사유로 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때에는 관계 행정기관의 장 및 교육감 또는 교육장과 협의를 마치기 전에 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가를 할 수 있다. 이 경우 협의를 마칠 때까지는 제1항 및 제2항에 따른 인･허가등을 받은 것으로 보지 아니한다.	부분 인허가의제
주택법	제19조(다른 법률에 따른 인가･허가 등의 의제 등) ④ 제3항에 따라 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인･허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다.	관련 인허가의 실체적 요건 충족
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법	제148조(인･허가 등의 의제) ④ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의내용에 각종 위원회의 심의를 필요로 하는 사항이 포함된 경우에는 해당 위원회의 심의를 거친 후 그 결과에 따라 협의를 하여야 한다.	관련 인허가의 절차적 요건 충족 명시

 

 

5) 관련 외국 입법례

국가 (제명)	조 문	비 고
독일 행정절차법	제42a조 허가 간주 (1) 허가가 신청되면 그것이 법규정에 의해 명령되어 있고 신청이 명백할 경우 결정을 위해 정해져 있는 기한의 경과로써 허가된 것으로 간주한다. 행정행위의 존속력 및 법적 구제절차에 관한 규정은 준용한다. (2) 제1항제1문에 따른 기한은 법규정에 의해 상치되는 것이 규정되어 있지 않는 한 3개월이다. 그 기한은 완전한 서류가 접수됨과 동시에 시작된다. 기한은 사안의 어려움으로 인해 정당화되는 한에서 1회 적절히 연장될 수 있다. 기한연장에 대해서는 이유가 제시되어야 하며 적시에 통지되어야 한다. 제75조 계획확정의 법적 효력 (1) 계획에 관련된 모든 공익을 고려하고 기타의 시설에 대하여 필요한 후속 조치를 포함하여 계획의 허용성이 확정된다. 계획확정에 부가하여 다른 행정청의 결정, 특히 공법상의 허가･인가･승인･동의 및 계획확정은 필요하지 않다. 계획확정으로 인하여 계획의 주체와 계획에 관련된 당사자간의 모든 공법상의 관계는 법형성적으로 규율된다.	기간 경과적 의제효과 방식 대규모 사업 등 의 계획이 확정 되면 관련 허가･ 인가 등 불필요 (집중효)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

□ Q&A 질의 ･ 답변

1) 인허가의제는 주된 인허가를 받으면 관련 인허가를 받은 것으로 의제되는 것이므로주된 인허가에 필요한 서류만 제출하면 되는가요?

 

-> 주된 인허가를 통해 관련 인허가를 받은 것으로 의제된다고 하여 관련 인허가를 규율하고있는 법령상의 요청이 무시되는 것은 아닙니다. 인허가의제 제도는 주된 인허가 행정청을통한 인허가 관련 원스톱(One-Stop) 서비스를 의도하는 제도입니다. 따라서 신청인은 주된 인허가 행정청에 주된 인허가 제출서류와 함께 관련 인허가와 관련된 서류도 함께 제출해야 합니다(제24조제2항). 다만, 주된 인허가 행정청에 모든 서류를 제출할 수 없는 불가피한 경우에는 주된 인허가 행정청이 지정한 날짜까지 해당 서류를 제출할 수도 있습니다(제24조제2항 단서).

 

2)관련 인허가 행정청은 주된 인허가 행정청이 협의를 요청해 왔을 때 반드시 협의를 하여야만 하는가요? 그리고 협의가 지연이 되는 경우는 어떻게 되는 것인지요?

 

-> 관련 인허가 행정청은 협의에 반드시 응해야 합니다. 협의에 응하여야 한다는 것이 반드시 인허가를 해주어야 한다는 의미는 아니고, 관련 인허가 행정청이 인허가를 해줄 수 없다면 그 사실을 주된 인허가 행정청에 알려야 한다는 것을 의미합니다. 인허가의제는 관련 인허가를 면제하는 제도는 아니기 때문에 원스톱 서비스를 제공하는 주된 인허가 행정청은 관련 인허가 행정청과 협의 후 주된 인허가를 해야 합니다(제24조제3항).

행정절차로 인한 시간적 지체를 줄이고 행정 처리를 신속하게 진행하는 것을 목적으로 하는 것이 인허가의제 제도의 취지입니다. 따라서 협의절차 지연을 예방하고 신속한 인허가절차의 진행을 위해 협의 요청을 받은 기관의 의견제출 기간을 20일 이내로 규정하고 있습니다(제24조제4항). 만약 20일 이내에 의견을 제출하지 않은 경우에는 개별 법률에 특별한 규정이 없는 이상은 협의가 이루어진 것으로 간주됩니다. 다만, 제24조제5항에 따른 심의, 의견 청취 등 별도의 절차 진행이 있거나, 민원처리 관련 법령에 따라 기간 연장이 있는 경우에는 20일의 기간에 포함되지 않으므로 실제 협의에 20일 이상 걸릴 수는 있습니다.

 

3) 관련 인허가 행정청은 주된 인허가 행정청의 협의 요청과 관련하여 소관 법령을 반드시 준수해야 하는 것인가요?

-> 관련 인허가 행정청은 관련 인허가 법령을 위반하는 형태로 협의를 해서는 안 됩니다(제24조제5항). 즉 관련 인허가 행정청은 해당 법령에서 정하고 있는 사항에 위반하여 협의를 해 줘서는 안 됩니다. 관련 인허가의 경우도 해당 법령에 따른 실체적 요건은 충족해야하기 때문입니다.

다만, 관련 인허가 행정청은 해당 절차를 거치도록 명시한 규정이 없다면 근거 법령에서규율하고 있는 행정절차를 진행하지 않아도 법령을 위반한 것은 아닙니다. 인허가의제는 인허가 절차의 신속한 처리 및 원스톱 서비스 제공이 주된 목적이기 때문입니다. 그렇지만, 관련 인허가의 근거 법률이나 주된 인허가 법률에서 관련 인허가에 대한 일정한 절차를 반드시 거치도록 정하고 있는 경우에는 해당 절차를 거쳐야 합니다(제24조제5항 단서). 그동안 관련 인허가 절차를 둘러싼 실무상 혼란을 해소하는 차원에서, 관계 법률에서 명시적으로 요구하는 경우에만 이를 거치도록 명확히 하였습니다.

 

행정기본법 제25조 (인허가의제의 효과)

제25조(인허가의제의 효과) ① 제24조제3항･제4항에 따라 협의가 된 사항에 대해서는 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 본다.

② 인허가의제의 효과는 주된 인허가의 해당 법률에 규정된 관련 인허가에 한정된다.

[시행일 : 2023. 3. 24.]

Ⅰ. 조문의 취지와 의의

제25조는 인허가의제의 효력 발생 시점 및 인허가의제 효과의 범위를 규정하고 있다. 제25조는 인허가의제의 효과에 관한 일반법이다. 따라서 개별 법률에 이와 다른 특별한 규정이 없으면 인허가의제 효과에 관해서는 제25조가 적용된다.

주된 인허가와 관련 인허가의 효력 발생 시점을 명확히 하고, 인허가의제 효과의 범위를 관련 인허가 행정청과 협의되었거나 협의가 간주된 사항으로 명확히 하려는 규정이다.

 

 

Ⅱ. 조문의 내용

1. 인허가의제 효과의 발생(제25조제1항)

제25조(인허가의제의 효과) ① 제24조제3항･제4항에 따라 협의가 된 사항에 대해서는 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 본다.

 

(1) 인허가가 의제되는 사항

주된 인허가 행정청과 관련 인허가 행정청 사이에 관련 인허가에 관한 협의가 이루어졌거나 협의가 된 것으로 간주된 사항에 한하여 인허가의제의 효과가 발생한다. 협의가 누락되거나 협의가 가능하다는 것만으로는 인허가가 의제되지 않는다.

 

한편 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따르는데(제5조제1항), 「건축법」은 인허가의제가 되는 사항에 관해 특별한 규정을 두고 있다. 즉 「건축법」 제11조제5항은 “건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받은 것으로 보며”라고 규정하고, 같은 법 제11조제6항은 “허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며”라고 규정함으로써, 건축허가(주된 인허가) 행정청은 관련 인허가 행정청과 의제 협의를 하도록 하고, 협의를 거쳐 건축허가가 발급되면 같은 법 제11조제5항 각 호에서 규정한 관련 인허가에 대해 의제효과를 부여하고 있다.

 

(2) 인허가 효과의 발생 시점

「행정기본법」은 ‘주된 인허가를 받은 때’에 관련 인허가에 대한 의제의 효과가 발생함을 명시적으로 규정하고 있다. 종래의 판례의 입장도 이와 같다.

 

대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 “구 항공법(2002. 2. 4. 선고 제6655호로 개정되기 전의 것) 제96조제1항, 제3항은 건설교통부장관이 공항개발사업의 실시계획을 수립하거나 이를 승인하고자 하는 때에는 제1항 각호의 규정에 의한 관계 법령상 적합한지 여부에 관하여 소관행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 건설교통부장관이 공항개발사업의 실시계획을 수립하거나 이를 승인한 때에는 제1항 각호의 승인 등을 받은 것으로 본다고 규정하면서, 제1항제9호에서 “농지법 제36조 규정에 의한 농지전 용의 허가 또는 협의”를 규정하고 있다. 이러한 규정들의 문언, 내용, 형식에다가 인허가 의제 제도는 목적사업의 원활한 수행을 위해 창구를 단일화하여 행정절차를 간소화하는 데 입법 취지가 있고 목적사업이 관계 법령상 인허가의 실체적 요건을 충족하였는지에 관한 심사를 배제하려는 취지는 아닌 점 등을 아울러 고려하면, 공항개발사업 실시계획의 승인권자가 관계 행정청과 미리 협의한 사항에 한하여 그 승인처분을 할 때에 인허가 등이 의제된다고 보아야 한다.”

 

(3) 부분 인허가 의제의 허용 여부

제25조제1항은 “협의가 된 사항에 대해서는 주된 인허가를 받았을 때 관련 인허가를 받은 것으로 본다”고 규정함으로써, 원칙적으로 주된 인허가 행정청과 관련 인허가 행정청 사이에 협의가 된 관련 인허가에 대해서만 부분적으로 의제효과를 부여할 수 있도록 하였다. 판례의 입장 또한 같다.

대법원 2012. 2. 9. 선고 2009두16305 판결 “구 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법(2008. 3. 28. 법률 제9000호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지원특별법’이라 한다) 제29조의 인허가의제 조항은 목적사업의 원활한 수행을 위해 행정절차를 간소화하고자 하는 데 입법 취지가 있는데, 만일 사업시행승인 전에 반드시 사업 관련 모든 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐야 한다고 해석하면 일부의 인허가의제 효력만을 먼저 얻고자 하는 사업시행승인 신청인의 의사와 맞지 않을 뿐만 아니라 사업시행승인 신청을 하기까지 상당한 시간이 소요되어 그 취지에 반하는 점, 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법이 2009. 12. 29. 법률 제9843호로 개정되면서 제29조제1항에서 인허가의제 사항 중 일부만에 대하여도 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 인허가의제 효력이 발생할 수 있음을 명확히 하고 있는 점 등 구 지원특별법 제11조제1항 본문, 제29조제1항, 제2항의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 보면, 구 지원특별법 제11조에 의한 사업시행승인을 하는 경우 같은 법 제29조제1항에 규정된 사업 관련 모든 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 일괄하여 사전 협의를 거칠 것을 요건으로 하는 것은 아니고, 사업시행승인 후 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 그때 해당 인허가가 의제된다고 보는 것이 타당하다.”

 

한편, 위에서 인허가의제 협의에 관한 특별한 규정을 두고 있는 「건축법」 제11조 제5항 및 제6항과 관련하여, 판례(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결)는 비록 건축허가의 요건을 충족하고 있다 하더라도 관련 인허가 중 어느 하나의 요건을 충족하지 못한 경우에는 행정청은 건축허가를 발급하면서 해당 관련 인허가에 대해서만 의제효과가 부여되지 않은 것으로 처리해서는 안 되고, 아예 건축허가의 발급을 거부해야 한다고 본 바가 있다.

 

대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 “건축법 제11조제1항, 제5항제3호, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항제1호, 제57조제1항의 내용과 체계, 입법 취지를 종합하면, 건축주가 건축물을 건축하기 위해서는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가를 각각 별도로 신청하여야 하는 것이 아니라, 건축법상 건축허가절차에서 관련 인허가 의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사･결정되도록 하여야 한다. 즉, 건축주는 건축행정청에 건축법상 건축허가를 신청하면서 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가 심사에도 필요한 자료를 첨부하여 제출하여야 하고, 건축행정청은 개발행위허가권자와 사전 협의절차를 거침으로써 건축법상 건축허가를 발급할 때 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되도록 하여야 한다. 이를 통해 건축법상 건축허가절차에서 건축주의 건축계획이 국토계획법상 개발행위 허가기준을 충족하였는지가 함께 심사되어야 한다. 건축주의 건축계획이 건축법상 건축허가기준을 충족하더라도 국토계획법상 개발행위 허가기준을 충족하지 못한 경우에는 해당 건축물의 건축은 법질서상 허용되지 않는 것이므로, 건축행정청은 건축법상 건축허가를 발급하면서 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되지 않은 것으로 처리하여서는 안 되고, 건축법상 건축허가의 발급을 거부하여야 한다. 건축법상 건축허가절차에서 국토계획법상 개발행위 허가기준 충족 여부에 관한 심사가 누락된 채 건축법상 건축허가가 발급된 경우에는 그 건축법상 건축허가는 위법하므로 취소할 수 있다. 이때 건축허가를 취소한 경우 건축행정청은 개발행위허가권자와의 사전 협의를 통해 국토계획법상 개발행위 허가기준 충족 여부를 심사한 후 건축법상 건축허가 발급 여부를 다시 결정하여야 한다.”

 

2. 인허가의제 효과의 발생 범위(제25조제2항)

제25조(인허가의제의 효과) ② 인허가의제의 효과는 주된 인허가의 해당 법률에 규정된 관련 인허가에 한정된다.

 

제25조제2항은 인허가의제의 효과는 ‘주된 인허가의 해당 법률에 명시된 관련 인허가’에 한하여 발생한다고 규정함으로써, 의제효과가 발생하는 범위에 관해 명확히 규정하였다. 주된 인허가로 인해 관련 인허가를 받은 것으로 의제하는 경우에, 관련 인허가의 효과는 주된 인허가의 해당 법률에 규정된 효과에 한하는지 아니면 관련 인허가의 해당 법률에 규정된 효과에까지 미치는지가 문제된다. 종래 판례는 “주된 인허가의 해당 법률에 규정된 효과에 한하여 발생한다”는 입장을 취하였다.

 

대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 “주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다.”

 

 

제25조제2항은 주된 인허가의 해당 법률에서 규정한 관련 인허가에 대해서만 의제효과가 미친다고 규정함으로써, 의제되는 관련 인허가의 해당 법률에 따른 재의제는 허용되지 않음을 분명히 하였다. 즉, 인허가의제의 의제를 원칙적으로 인정하지 않음으로써 인허가의제의 남용･오용을 방지하려는 취지의 조항이다.

 

 

Ⅲ. 관련 문제

 

1. 의제가 거부되거나 또는 의제된 관련 인허가에 대한 쟁송제기

 

행정청이 주된 인허가를 하면서 특정 관련 인허가에 대한 의제효과를 부여하지 않는 경우 민원인은 해당 관련 인허가에 대해 직접 쟁송으로 다툴 수 있는지, 또한 의제효과가 부여된 관련 인허가 중 어느 것에 대해 다툼이 있는 이해관계인은 해당 관련 인허가에 대해 직접 쟁송으로 다툴 수 있는지가 문제된다. 이에 관해서는 협의된 사항에 대해서만 의제효과가 부여되는 경우와 일괄하여 의제효과가 부여되는 경우로 나누어 살펴보기로 한다.

 

(1) 협의된 사항에 대해서만 의제효과가 부여되는

 

주된 인허가 행정청과 관련 인허가 행정청 사이에 협의된 사항에 대해서만 의제효과가 부여되는 경우에는 만일 행정청이 특정한 관련 인허가에 대한 의제효과를 부여하지 않으면 민원인은 해당 관련 인허가에 대해 직접 쟁송으로 다툴 수 있다. 그리고 의제효과가 부여된 특정한 관련 인허가에 대해 다투고자 하는 이해관계인

은 해당 관련 인허가를 대상으로 쟁송을 제기할 수 있다는 것이 판례의 입장이다.

대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결 “구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조제1항에 따르면, 주택건설사업계획 승인권자가 관계 행정청의 장과 미리 협의한 사항에 한하여 승인처분을 할 때에 인허가 등이 의제될 뿐이고, 각호에 열거된 모든 인허가 등에 관하여 일괄하여 사전협의를 거칠 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다. 따라서 인허가 의제 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 있더라도, 그로써 해당 인허가 의제의 효과가 발생하지 않을 여지가 있게 될 뿐이고, 그러한 사정이 주택건설사업계획 승인처분 자체의 위법사유가 될 수는 없다. 또한 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로, 적어도 ‘부분 인허가 의제’가 허용되는 경우에는 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인허가의 취소나 철회가 허용될 수 있고, 이러한 직권 취소･철회가 가능한 이상 그 의제된 인허가에 대한 쟁송취소 역시 허용된다. 따라서 주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 인허가가 위법함을 다투고자 하는 이해관계인은, 주택건설사업계획 승인처분의 취소를 구할 것이 아니라 의제된 인허가의 취소를 구하여야 하며, 의제된 인허가는 주택건설사업계획 승인처분과 별도로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.”

 

(2) 일괄하여 의제효과가 부여되는 경우

 

앞에서 살펴본 건축법 제11조제5항은 건축허가가 발급되면 토지형질변경허가 등 관련 인허가에 대해 일괄하여 의제효과를 부여하고 있다. 따라서 관련 인허가 중 어느 하나의 요건을 충족하지 못하는 경우에는 건축허가를 발급하면서 해당 인허가의 의제효과만을 배제해서는 안 되고 건축허가에 대한 거부처분을 내려야 한

다는 것이 판례(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결)의 입장이다.

행정청이 건축불허가처분의 사유로 관련 인허가(예: 형질변경허가)의 요건을 충족하지 못함을 들고 있는 경우에는 이를 다투기 위해서는 건축불허가처분을 대상으로 쟁송을 제기해야 하며, 이와는 별개로 요건을 충족하지 못한 관련 인허가(예: 형질변경허가)에 대한 쟁송을 제기하는 것은 허용되지 않는다는 것이 판례의 입장이다.

 

대법원 2001.1.16. 선고 99두10988 판결 “건축허가를 받으면 토지형질변경허가 등이 의제되는 경우, 건축불허가처분을 하면서 그 처분사유로 건축불허가 사유뿐만 아니라 형질변경불허가 사유를 들고 있다고 하여 그 건축불허가처분 외에 별개로 형질변경불허가처분이 존재하는 것은 아니므로, 건축불허가처분에 관한 쟁송과는 별개로 형질변경불허가처분에 관한 쟁송을 제기하여 다투어야 하는 것은 아니다.”

 

마찬가지로, 건축허가의 발급에 의해 일괄적으로 인허가의제 효과가 발생한 경우에 의제된 특정 인허가에 대해 다툼이 있는 이해관계인은 해당 인허가가 아니라 주된 인허가인 건축허가에 대해 쟁송으로 다투어야 할 것이다.

 

2. 주된 인허가가 취소되면 의제된 관련 인허가의 효력도 상실되는지 여부

 

주된 인허가가 취소되면 의제효과가 부여된 관련 인허가도 모두 효력을 상실하는지가 문제된다. 이에 관해 「행정기본법」은 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이에 대한 학설은 ① 주된 인허가가 취소되면 의제된 인허가도 모두 효력을 상실한다는 견해, ② 주된 인허가가 취소되어도 의제된 인허가를 그대로 유지하는 것이 필요한 경우에는 의제된 인허가는 효력을 유지한다는 견해가 대립하고 있는데, 향후에 이에 대해서도 추가 논의를 거쳐 입법적으로 해결할 필요가 있을 것이다. 판례는 「도시 및 주거환경정비법」상의 사업시행계획이 당연 무효이거나 법원

의 확정판결로 취소된다면 그로 인하여 의제된 사업인정도 효력을 상실한다고 보았다.

 

대법원 2018. 7. 26. 선고 2017두33978 판결 “구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 사업시행인가는 사업시행계획에 따른 대상 토지에서의 개발과 건축을 승인하여 주고, 덧붙여 의제조항에 따라 토지에 대한 수용 권한 부여와 관련한 사업인정의 성격을 가진다. 따라서 어느 특정한 토지를 최초로 사업시행 대상 부지로 삼은 사업시행계획이 당연무효이거나 법원의 확정판결로 취소된다면, 그로 인하여 의제된 사업인정도 효력을 상실한다.”

 

3. 관련 인허가의 의제효과 발생 후 의제된 인허가에 취소･철회사유가 발생한 경우 의제된 인허가만 취소･철회할 수 있는지 여부

 

주된 인허가에 따라 관련 인허가에 대한 의제효과가 발생한 후 관련 인허가에 취소･철회사유가 발생한 경우 행정청은 그 인허가만을 취소･철회할 수 있는지가 문제된다.

 

판례에 따르면, 적어도 협의된 관련 인허가만 의제 효과가 발생하는 경우에는 관련 인허가에 취소･철회사유가 발생하면 해당 관련 인허가에 대한 취소･철회가 가능하고, 이러한 직권 취소･철회가 가능한 이상 그 의제된 인허가에 대한 쟁송취소 역시 허용된다고 한다.

 

대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결 “구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조제1항에 따르면, 주택건설사업계획 승인권자가 관계 행정청의 장과 미리 협의한 사항에 한하여 승인처분을 할 때에 인허가 등이 의제될 뿐이고, 각호에 열거된 모든 인허가 등에 관하여 일괄하여 사전협의를 거칠 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다. 따라서 인허가 의제 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 있더라도, 그로써 해당 인허가 의제의 효과가 발생하지 않을 여지가 있게 될 뿐이고, 그러한 사정이 주택건설사업계획 승인처분 자체의 위법사유가 될 수는 없다. 또한 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로, 적어도 ‘부분 인허가 의제’가 허용되는 경우에는 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인허가의 취소나 철회가 허용될 수 있고, 이러한 직권 취소･철회가 가능한 이상 그 의제된 인허가에 대한 쟁송취소 역시 허용된다.”

 

 

□ Q&A 질의 ･ 답변

1. 소위 말하는 ‘인허가의제의 의제(재의제)’는 허용되지 않는가요?

-> 주된 인허가의 의제적 효력이 미치는 관련 인허가의 범위는 주된 인허가를 규율하고 있는법률에서 명시적으로 밝히고 있는 것에 한정됩니다. 따라서 인허가 의제된 인허가를 다시관련 인허가의 해당 법률에 따라 의제하는 것은 허용되지 않습니다.

 

행정기본법 제26조 (인허가의제의 사후관리 등)

제26조(인허가의제의 사후관리 등) ① 인허가의제의 경우 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리･감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.

② 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 제24조･제25조 및 이 조 제1항을 준용한다.

③ 이 절에서 규정한 사항 외에 인허가의제의 방법, 그 밖에 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.

[시행일 : 2023. 3. 24.]

 

Ⅰ. 조문의 의의

 

제26조는 인허가의제의 사후관리, 주된 인허가 변경의 경우 관련 인허가의 변경 등에 관한 사항을 정하고 있다. 제26조는 인허가의제의 사후관리에 관한 일반법으로 개별법에 특별한 규정이 없으면 제26조가 적용된다.

관련 인허가의 경우 누가 관리할 것인가의 문제가 대두될 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 제26조제1항은 관련 인허가 행정청이 관련 인허가를 직접 한 것으로 보도록 하여 관련 인허가 행정청이 사후관리를 하도록 명시한 것이다.

 

Ⅱ. 조문의 내용

 

1. 인허가의제의 사후관리 등 필요 조치(제26조제1항)

 

제26조(인허가의제의 사후관리 등) ① 인허가의제의 경우 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리･감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.

 

인허가의제는 주된 인허가 행정청의 원스톱 서비스를 통한 신속하고 빠른 인허가 행정을 목적으로 한다. 따라서 관련 인허가로서 주된 인허가를 통해 인허가의제가 이루어진 사항과 관련하여 관련 인허가 행정청은 소관 업무인 관련 인허가 관리･감독으로부터 자유로워지는 것은 아니다. 주된 인허가 행정청과 실체적 심사 및 협의를 거쳐 의제된 관련 인허가는 관련 인허가를 관리ㆍ감독할 권한을 갖는 행정청이 관리ㆍ감독할 필요가 있다.

 

의제된 인허가는 주된 인허가와 별도의 처분으로 발령된 것이 아니므로 의제된 인허가를 어느 행정청이 관리할 것인가의 문제를 입법적으로 해결하였다. 의제된 인허가와 관련된 사무는 원래 관련 인허가 행정청의 관할사무이기 때문에 관련 인허가 행정청이 보다 사후관리를 하는 것이 타당하기 때문이다. 따라서 관련 인허가 행정청은 해당 인허가에 관련된 법령에 따라 관리ㆍ감독 등 필요한 조치를 해야 한다.

 

2. 주된 인허가 후 변경의 경우(제26조제2항)

 

제26조(인허가의제의 사후관리 등) ② 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 제24조･제25조 및 이 조 제1항을 준용한다.

 

이 규정은 주된 인허가의 변경은 관련 인허가에도 영향을 미칠 수 있으므로, 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 인허가의제에 관한 제24조, 제25조 및 이 조 제1항을 준용하여, 그에 대해 변경 협의 등의 절차를 거치도록 한 것이다. 주된 인허가가 변경되면 의제된 관련 인허가의 변경도 필요할 수 있으므로 변경과 관련하여 다시 인허가의제 당시의 절차를 거치도록 한 것이다.

 

주된 인허가의 변경은 관련 인허가에도 영향을 미칠 수 있다. 따라서 주된 인허가의 변경으로 관련 인허가에 변경이 수반되는 경우 주된 인허가 행정청은 관련 인허가 변경에 대해 인허가의제 절차를 준용하여 관련 인허가 행정청과 협의를 하도록 하였다. 이러한 절차가 원활이 이루어지도록 「행정기본법 시행령」 제5조제2항에서는 주된 인허가가 있은 후 변경했을 때에는 지체 없이 관련 인허가 행정청에 변경 사실을 통지하도록 하였다.

 

관련 인허가 행정청이 주된 인허가 행정청으로부터 주된 인허가에 관한 변경 사실을 통보받으면, 관련 인허가 행정청은 관련 인허가에 변경이 필요한지 여부를 확인하고 관련 인허가 변경이 필요한 경우에는 그에 관한 협의를 해야 할 것이다.

 

3. 세부사항의 하위법령 위임근거 마련(제26조제3항)

 

제26조(인허가의제의 사후관리 등) ③ 이 절에서 규정한 사항 외에 인허가의제의 방법, 그 밖에 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.

 

「행정기본법 시행령」 제5조(인허가의제 행정청 상호 간의 통지) ② 주된인허가 행정청은 법 제24조 및 제25조에 따라 주된인허가를 하거나 법 제26조제2항에 따라 주된인허가가 있은 후 이를 변경했을 때에는 지체 없이 관련인허가 행정청에 그 사실을 통지해야 한다.

③ 주된인허가 행정청 또는 관련인허가 행정청은 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 주된인허가 또는 관련인허가의 관리ㆍ감독에 영향을 미치는 중요 사항이 발생한 경우에는 상호 간에 그 사실을 통지해야 한다.

 

이 규정은 인허가의제와 관련된 세부적인 방법과 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정할 수 있도록 그 위임 근거를 마련하였다. 그에 따라 「행정기본법 시행령」 제5조에서는 주된 인허가 행정청이 관련 인허가 행정청과의 협의 및 조정에 필요한 경우 신속한 협의 및 조정을 위해 필요한 회의를 개최할 수 있도록 하였다.

 

또 관련 인허가 행정청이 일정한 절차를 거쳐야 하는 경우에는 절차의 내용 등을 주된 인허가 행정청에 통지하도록 하였다.

 

또한 주된 인허가 행정청 또는 관련 인허가 행정청은 해당 인허가의 관리와 감독에 영향을 미치는 중요 사항이 발생하면 상호 간에 그 사실을 통보하도록 하여, 행정청 상호 간의 긴밀한 협력과 협조가 이루어질 수 있도록 하여 인허가의제 제도가 원활히 운영될 수 있도록 하였다.

 

 

□ Q&A 질의 ･ 답변

 

1. 주된 인허가 행정청은 주된 인허가를 할 때, 관련 인허가 행정청에 그 사실을 알려야만 하는가요?

-> 「행정기본법」 제26조제3항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제5조제2항에서, 주된 인허가행정청은 주된 인허가를 하거나 변경할 때에는 관련 인허가 행정청에 통지하도록 했습니다. 특히 관련 인허가가 국민의 권리 의무에 심대한 영향을 미치는 중요한 사항인 경우에는 행정청 상호간의 긴밀한 협력이 이루어질 필요가 있었기 때문입니다.

 

2. 주된 인허가가 변경되면 다시 인허가의제 절차를 밟아야 하는가요?

-> 그렇습니다. 「행정기본법」 제26조제2항에 따르면 주된 인허가의 변경으로 관련 인허가의 변경이 수반되는 경우에는 다시 인허가의제 변경 관련 절차가 진행되어야 합니다. 이때 주된 인허가 변경도 “주된 인허가의 발급을 위해 거쳤던 절차”와 동일하게 거쳐야 하며, 같은 법 시행령 제5조제2항에 따라 주된 인허가 행정청은 법 제24조 및 제25조에 따라 주된 인허가를 하거나 법 제26조제2항에 따라 주된 인허가가 있은 후 이를 변경했을때에는 지체 없이 관련 인허가 행정청에 그 사실을 통지해야 합니다.