사도에 대한 재산세 비과세 고찰

사도에 대한 재산세 비과세 고찰

 

 

관계규정

 

1) 지방세법 제109조 제3항 제1호

제109조(비과세)③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다. <개정 2010.12.27>

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

 

2) 지방세법시행령 제108조 제1항 제1호

제108조(비과세) ① 법 제109조제3항제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다. <개정 2015.6.1, 2019.12.31>

1. 도로: 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다

 

 

2. 주요 해석사례

 

1) 대법원 2021두45381(2021.10.28.) 재산세 /재산세등부과 처분취소 : 처분청 승소

이 사건 건축물을 이용하는 고객들의 편익을 위하여 활용되고 있는 등 사정들을 종합적으로 고려할 때 A 부분이 일반인들로 하여금 자유로이 통행할 수 있도록 개방되어 있기는 하나 그러한 사정으로 인하여 토지소유자인 원고가 A 부분을 독점적·배타적으로 사용·수익하지 못하고 있거나 앞으로 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없다고 보기 어려우므로 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호의 재산세 비과세 대상에 해당하는 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당한다고 볼 수 없음.

 

(관련법리)

지방세법 제109조, 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 각 호 규정이 주로 공용 또는 공익에 제공되는 토지를 재산세의 비과세대상으로 규정하고 있고, 이에 따라 토지의 사실상의 현황이 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로'로 이용되고 있는 경우에는 토지소유자의 독점적이고 배타적인 사용·수익이 어려우므로 이를 비과세대상으로 규정하고 있다. 여기서 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로'란 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다(대법원 2001. 5. 8. 선고 99두8633 판결, 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두2871 판결 등 참조). 따라서 건축법령에 따라 의무적으로 설치한 공개공지라 하더라도 그 공개공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 지방세법 제109조 제3항 제1호, 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 소정의 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로'에 해당된다고 보아야 할 것이다.

 

2) 조심2019지0838(20200310) 재산세 경정 /① 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로인지 여부② 쟁점토지②가 서울특별시장이 1년 이상 공공용으로 사용하는 재산에 해당한다는 청구주장의 당부

 

결정요지

① 쟁점토지①-3과 쟁점토지③은 연접한 공도(보도)의 폭이 다소 좁아 보이기는 하나 전반적으로 이용에 무리가 없어 보인다는 점에서 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어렵다고 판단됨. 쟁점토지①-1 및 ①-2 및 쟁점토지②는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 판단됨.

 

② 쟁점①에서 쟁점토지②를 재산세 비과세대상으로 판단한 이상 쟁점②는 더 이상 심리의 실익이 없으므로 심리를 생략함.

 

(관련 법령)

 

(1) 지방세법

제109조【비과세】② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다. ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

 

(2) 지방세법 시행령

제108조【비과세】① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 :「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

 

(3) 건축법

제43조【공개 공지 등의 확보】① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개공지(공지 : 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.

1. 일반주거지역, 준주거지역

2. 상업지역

3. 준공업지역

4. 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역

 

제46조【건축선의 지정】① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.

 

제58조【대지안의 공지】건축물을 건축하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

 

(4) 건축법 시행령

제80조의 2【대지 안의 공지】법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.

 

3) 대법원 92누9456(1993.04.23.) 재산세 /종합토지세가 비과세되는 구 지방세법(1991.12.14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것) 제234조의12 제6호, 지방세법시행령 제194조의7 제1호 소정의 “사도”의 범위 /처분청패소

 

판결요지

구 지방세법(1991.12.14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것) 제234조의12 제6호, 지방세법시행령 제194조의7 제1호에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된 "일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도"는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에 의 연결상황, 주위의 택지의 상황등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다.

 

4) 대법원 2002두2871(2005.01.28.) 재산세 /종합토지세의 비과세대상인 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호에서 규정하는 '일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도'의 범위 /처분청패소

판결요지

지방세법 제234조의12 제6호, 구 지방세법시행령(1999. 12. 31. 대통령령 제16673호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호 본문에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된 '일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도'는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다

 

5) 조심2021지2414(20220222) 재산세 기각 /쟁점토지는 ‘사설도로’이므로 해당 재산세를 비과세하여야 한다는 청구주장의 당부

같은 취지의 결정 : 조심 2020지1450,2021.929/ 조심2019지0837, 2019.4.22

 

결정요지

쟁점토지는 일반인들이 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이므로 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.

 

재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 ‘사도’라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 경우에도 재산세 비과세대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임).

 

쟁점토지는 이 건 건물OOO이용객들의 입출입 과 휴식공간으로 이용되는 등 주로 이 건 건물 이용자들의 통행과 편의 제공을 위해 설치된 것으로 보인다.

 

또한 공개공지로서 사유지 내 공지의 일부를 공공이 이용할 수 있도록 개방된 공간을 제공함으로써 1차적으로 도심의 고층·대형건축물인 이 건 건물을 이용하는 다중을 위한 보행, 휴식 공간 및 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이다(조심 2019지2198, 2020.4.24., 같은 뜻임).

 

나아가 청구법인이 주최하거나 후원하는 각종 행사들이 쟁점토지 등의 공개공지에서 개최되었고, 그 행사 진행 및 준비로 보행에 지장을 줄 수 있는 추가 시설물 등을 자유로이 설치하는 등 청구법인이 필요한 경우 배타적으로 사용하였던 것으로 보인다(대법원 2021.10.28. 선고 2021두45381 판결 및 서울고등법원 2021.6.3. 선고 2020누61210 판결, 같은 뜻임).

 

위와 같이 쟁점토지는 일반인들이 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이다.

 

6) 조심2018지0169(20180509) 재산세 기각 /① 쟁점①토지가 재산세가 비과세되는 사설도로에 해당하는지 여부 ② 쟁점②토지가 재산세가 비과세되는 지방자치단체가 무상으로 사용하는 공공용 재산에 해당하는지 여부

 

같은 취지의 결정 : 조심2018지018,2018,7.26/조심2018지0176.2018.5.28/조심2018지0456 2018.6.1.: 조심2016지0029 2016.8.10.조심2015지0907.2016.3.31

 

결정요지

① 청구법인은 쟁점①토지를 사도 등으로 보아 재산세를 비과세해야한다고 주장하나, 쟁점①토지는 건축선 등으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로서 생긴 ‘대지안의 공지’에 해당하는 점, 공도가 연접해 있고 쟁점①토지에 대한 일반인의 이용률이 현저히 떨어지는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려움. ② 청구법인은 쟁점②토지가 공용 또는 공공용에 사용하는 재산으로 재산세 비과세 대상이라고 주장하나, 쟁점②토지는 공개공지에 해당하나 불특정 다수인이 이용하는 공원이라기보다는 주로 해당 건물 고객 및 입주직원들의 통행 및 휴식공간으로 이용되고 있는 점, 국가 등이 쟁점②토지에 대한 사용권한을 갖고 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려움.

 

7) 감심-2010-87(20100826) 재산세 /재산세 등 부과에 관한 심사청구

 

결정요지

재개발사업에 관한 교통영향평가 협의과정에서 일반인의 통행을 위한 보도를 조성하여 계속 '공용의 도로'로 이용하고 다른 시설물을 설치하지 않도록 협의하는 조건으로 재개발사업을 시행하였으므로 법률상 독점적·배타적으로 사용수익할 가능성이 없어 '대지안의 공지'에 해당하지 않고 사도에 포함되므로 처분청은 재산세 등의 비과세 대상으로 경정해야 한다.

 

⑴ 지방세 법령의 규정

 

「지방세법」 제186조를 보면, 다음 각 호에 규정하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 않는다고 되어 있고, 그 제4호가 “대통령령이 정하는 도로”로 되어 있다.

 

그리고 같은 법 시행령 제137조 제1항을 보면, 법 제 186조 제4호에서 “대통령령”이 정하는 “도로…”라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다고 되어 있고, 그 제1호를 보면, “도로”는 “「도로법」에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지를 제외한다”고 되어 있다.

 

⑵ “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”의 판단 기준

 

「지방세법 시행령」 제137조 제1항 제1호에 규정된 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”는 「사도법」 제4조에 따른 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도가 공도(公道)에 연결된 상황, 주변 토지의 상황 등 여러 상황에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다.

 

또한 같은 호 단서에 재산세 비과세 대상에서 제외하도록 되어 있는 “대지 안의 공지”는 당해 대지 소유자가 그 소유 건물의 개방감(開放感)5)과 안정감을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적으로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우와 같이 계속적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 그 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한 결과, 더 이상 그 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 이를 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.6)

 

⑶ 이 사건 토지가 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”인지

 

이 사건 토지의 경우, 인정 사실 ‘⑴항’～‘⑸항’에서 본 바와 같이 △△△△△△ 신관 부지의 재개발사업에 관한 교통영향평가 협의과정에서 일반인의 통행을 위한 보도를 조성하여 계속 “공용의 도로”로 이용하게 해야 하고 다른 시설물을 설치하지 않도록 협의되었으며, 인정 사실 ‘⑹항’에서 본 바와 같이 그 협의내용을 그대로 이행하도록 하는 조건부로 재개발사업이 시행인가 되었으므로 법률상 청구인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 수 없고 “공용의 도로”로만 사용할 수 있다.

 

또한, 인정 사실 ‘⑺항’ 및 ‘⑻항’에서 본 바와 같이, 현실적으로 지하철 4호선 △△역에서 △△△시장, 다수 금융기관의 본·지점, 대형 의류 쇼핑몰, △△거리를 왕래하는 다수의 일반인들이 이 사건 토지에 조성된 보도를 거쳐 왕래하고 있다.

 

이상을 종합해 볼 때 이 사건 토지는 재산세 비과세 대상인 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”에 해당하고, 재산세 비과세 대상에서 제외되는 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보인다.

 

따라서 이 사건 토지를 “대지 안의 공지”로 보아 재산세를 부과한 이 사건 부과처분은 위법하다고 할 것이다

 

3. 대지 안의 공지는 비과세되는 사도가 될 수 있나 ?

 

도로법에서 정한 도로외에 일반인의 자유로운 통행을 위해 개설한 사설도로(사도)도 재산세 비과세가 적용된다. 비과세 대상이 되는 사도법에 따라 지방자치단체의 장에게 허가를 받은 사도와 허가를 받지 아니한 경우라도 사실상 일반인의 자유로운 통행에 이용되는 토지도 해당된다.

 

 

(1) 조심2013지0083(20130516) 재산세 경정 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

 

결정요지

사도법에 의한 허가를 받고 개설된 도로 외에도 이용실태, 공도와의 연결상황, 주변토지 상황 등이나 소유자가 일반인의 통행에 제약을 가하지 않으며 실제로 불특정 다수인의 통행에 이용되는 사실 등에 의해 사도로 인정되는 경우, 재산세 비과세 대상에 해당하므로 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다

 

(가) 「지방세법」 제109조 제3항의 규정에 의하면 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하되 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다고 규정하면서 그 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지를 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제108조 제1항의 규정에 의하면 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말하는 것으로 규정하면서 그 제1호에서 도로는 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로를 말하되 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있다.

 

(나) 위의 규정에서 “일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”는 처음부터 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 처음부터 일반인의 자유스러운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론, 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도가 공도에 연결된 상황, 주변 토지의 상황 등 여러 상황에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다

 

(다) 위 사실관계 및 관련법령 등을 종합하여 쟁점사항에 대하여 살펴보면, ① 청구법인이 제출한 사진 및 도면 등에 의하면 “쟁점2토지”는 청구법인 소유의 건축물과 도로 사이에 위치하여 인도로 사용되고 있는 사실이 확인되는 점, ② 청구법인은 일반인들이 “쟁점2토지”에 자유롭게 통행하는 것에 아무런 제약을 가하지 않고 있는 점, ③ “쟁점2토지”는 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다고 보여지는 점, ④ “쟁점2토지”가 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 “쟁점2토지”를 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등을 종합하여 볼 때 “쟁점2토지”는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사도로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다.

 

 

 

사도법에 따른 사도는 개념적으로 명확하지는 않지만 허가를 요건으로 하므로 허가를 받은 사도에 해당한다면 비과세 적용에 다툼의 여지가 없다.

 

문제는 사도법에 따른 사도가 아니라 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 사실상 도로로 이용되는 경우를 어뗗게 판단 하느냐이다.

 

1) 사도로 보아 비과세를 적용한 경우

 

해석사례를 분석해 보면 토지의 이용실태와 주변상황 등을 포함한 구체적인 사실관계가 다음의 요건에 모두 부합하는 경우 재산세 비과세 대상이 되는 사설 도로로 판단하고 있다

① 일반인 통행에 아무런 제약이 없어야 하며 실제 통행에 이용되어야 한다.

② 공도가 부족하여 사설 도로 통행이 부득이해야 한다.

③ 재산 소유자가 해당 토지를 독점적 배타적으로 사용 수익할 수 없다.

 

(1) 조심2018지0451(20180529) 재산세 재조사 /쟁점토지가 재산세가 비과세되는 사설도로 또는 지방자치단체 등이 공공용으로 무상으로 사용하는 재산에 해당하는지 여부

 

결정요지

청구법인은 쟁점①토지가 사설도로로서 재산세 등 비과세 대상이라 주장하나, 쟁점①토지와 연접하여 폭 5.2m의 공도가 존재하여 쟁점①토지를 이용하지 않고도 일반인들의 통행이 자유로운 점 등에 비추어 쟁점①토지를 재산세가 비과세되는 사설도로에 해당하는 것으로 인정하기는 어려움. 쟁점②ㆍ③토지는 보행자가 통행할 수 있는 유일한 통행로로, 일반 보행자들이 아무런 제약 없이 위 토지를 이용하여 통행하고 있고, 위 토지와 연접한 공도가 없어 공도만을 이용하여 통행하기에 충분하지 아니한 점 등에 비추어 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 판단됨. 다만 청구법인이 제시한 현황사진 및 도면만으로는 쟁점②토지 및 쟁점③토지의 면적이 불분명하므로 지적측량을 통해 도로로 사용하는 부분의 면적을 확정한 후 해당 부분을 재산세 비과세 대상으로 하여 이 건 재산세 등의 부과처분을 경정하는 것이 타당한 것으로 판단됨.

 

(2) 조심2013지0083(20130516) 재산세 경정 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

 

결정요지

사도법에 의한 허가를 받고 개설된 도로 외에도 이용실태, 공도와의 연결상황, 주변토지 상황 등이나 소유자가 일반인의 통행에 제약을 가하지 않으며 실제로 불특정 다수인의 통행에 이용되는 사실 등에 의해 사도로 인정되는 경우, 재산세 비과세 대상에 해당하므로 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다.

(3) 조심2011지0029(20120307) 재산세 경정 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

 

결정요지

일반인들이 백화점 건축물 증축공사로 인해 자기소유인 토지 상에 생긴 우회로를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 되어 독점적 배타적으로 사용수익할 가능성이 없는 경우 '대지안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아 사도에 포함되므로 재산세 비과세 대상 도로에 해당됨이 타당하다

 

(4) 조심2011지0056(20120307) 재산세 경정 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

 

결정요지

일반인들이 백화점 건축물 증축공사로 인해 자기소유인 토지 상에 생긴 우회로를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 되어 독점적 배타적으로 사용수익할 가능성이 없는 경우 '대지안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아 사도에 포함되므로 재산세 비과세 대상 도로에 해당됨이 타당하다.

 

(5) 대법2009두8984(2009.09.10.) / 재산세 비과세대상인 토지인지 여부

 

이 사건 보도는 언주로의 서쪽 방면에 접하여 남북방향으로 보행하기 위한 유일한 통행로이므로, 원고로서는 다-3 부분에 해당하는 보도가 비교적 넓다고 하여도 이 사건 보도의 전체적인 이용상황 및 주변상황에 비추어 보아 그 부분만 배타적으로 주차장이나 이 사건 건물에 종속되는 공간으로 사용할 수 있는 것으로 보이지는 않는 점 등에 비추어 보면, 별다른 제한 없이 일반인들의 자유로운 통행로로 이용되는 이 사건 쟁점부지의 소유자인 원고가 이 사건 쟁점부지의 전부 또는 일부에 대하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 쟁점부지는 전부 재산세 비과세대상에서 제외되는 지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는다고 봄이 상당함.

 

(6) 지방세운영과-938 2007.10.09./주민들이 자유롭게 사실상 도로로 이용되는 토지를 사도로 보아 비과세 할 수 있는지 여부

 

당해 토지가 지방세법 제137조에서 규정한 사도로 비과세 되기 위해서는 사도의 설치 목적이 당초 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적이었는지 여부에 불구하고 재산세 과세기준일 현재 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에 연결상황, 주위택지 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 비과세 대상인 사도로 볼 수 있을 것이나, 이에 해당하는지의 여부는 과세권자가 구체적인 사실관계 및 관련 증빙 자료를 확인하여 판단할 사항임.

 

(7) 대법2002두2871(2005.01.28.) /[1] 종합토지세의 비과세대상인 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호에서 규정하는 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도의 범위 [2] 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)가 불특정 다수인의 통행에 제공된 경우, 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호 단서에서 규정하는 대지 안의 공지로서 비과세대상에서 제외되는지 여부(소극)

 

[1] 지방세법 제234조의12 제6호, 구 지방세법시행령(1999. 12. 31. 대통령령 제16673호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호 본문에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다.

 

[2] 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 구 지방세법시행령(1999. 12. 31. 대통령령 제16673호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호 단서 소정의 대지 안의 공지에 해당하지 않는다.

 

2) 사도로 볼수 없어 비과세 대상에서 제외되는 경우

 

사도로 보지 않은 해석사례를 분석해 보면 토지 이용 실태나 사실관계가 다음의 어느 하나에 해당하는 경우는 비과세를 적용하기 어렵다고 판단하고 있다.

① 일반인이 자유로운 통행이 보장도지 아니한다.

② 기존의 공도가 충분히 갖추어져 있어 공도만으로 통행에 불편이 없다.

③ 소유자가 독점적 배타적인 사용 수익권을 행사할 수 있다.

 

󰊱 일반인이 통행 가능한 공도가 이미 충분히 갖추어진 경우

 

(1) 조심2012지0406(20130220) 재산세 기각 /쟁점토지를 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사도로 보아 재산세를 비과세할 수 있는지 여부

 

결정요지

해당 토지의 인근에 공도가 존재하고 있으며 접근성 또한 떨어지는 편으로, 이를 이용하는 보행자들은 대부분 토지 내 건물의 고객으로 판단된다. 이에 건축법에 의해 발생된 공지일 뿐 공익을 위해 제공되는 사도라 하기 어려우므로 재산세 비과세대상에 해당하지 않는다.

 

(가) 지방세법 제109조 제3항 제1호는 “대통령령이 정하는 도로”에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호는 지방세법 제109조 제3항 제1호가 규정한 "대통령령이 정하는 도로"라 함은 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로를 말한다고 규정하고 있는 바,

 

지방세법 제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 재산세 비과세대상으로 규정한 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로는 「사도법」 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고,

 

처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다OOO.

 

(나) 살피건대, 쟁점토지의 남쪽 끝부분에는 서울특별시 OOO 건축물이 위치하고 있고, 북쪽 끝부분에는 서울특별시 OOO 주차장과 서울특별시 OOO 건축물이 위치하고 있는 것으로 나타나는 바, 이로 인하여 보행자가 “차로㉠”을 거치지 아니하고는 쟁점토지로 진입하는 것이 원활하지 아니한 것으로 보여지는 점,

 

“차로㉠”의 오른쪽(쟁점토지의 맞은편)에는 너비 2m의 보행자도로가 별도로 설치되어 있으므로 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 쟁점토지만를 보행로로 이용하여야 한다고 보기는 어려운 점,

 

쟁점토지와 연결되는 보행자도로가 없는 상황에서 쟁점토지의 맞은편에 별도로 설치되어 있는 너비 2m의 보행자도로를 두고 굳이 쟁점토지로 진입하려는 보행자들은 대부분 쟁점토지의 소유자인 청구법인의 고객들일 것으로 판단되는 점 등을 종합하여 볼 때,

 

쟁점토지는 지방세법 제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 재산세 비과세대상으로 규정한 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로에 해당되지 아니하는 것으로 판단된다.

 

(다) 따라서, 쟁점토지에 대한 비과세를 배제하고 이 건 토지 외 2필지에 대하여 2011년도 재산세 등 합계 OOO을 청구법인에게 부과고지한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다

 

󰊲 일반인의 통행이 제한되거나 소유주의 배타적 관리권이 인정

 

(1) 조심2013지0014(20130409) 재산세 기각 /(1) 쟁점토지를 국가 등이 공공용에 사용하는 토지로 볼 수 있는지 여부 (2) 쟁점토지(도로)를 유료사용토지로 보아 재산세를 부과한 처분의 적법 여부

 

 

결정요지

(1) 쟁점토지상의 이동화장실 등의 시설물은 국가 등 공공기관이 아닌 마을회 성격의 실미유원지번영회에 제공하는 토지이므로 재산세 비과세 대상토지로 보기는 어렵다. (2) 쟁점토지상의 도로는 일반인의 자유로운 통행이 아닌 실미자연유원지의 유료주차장 진입로 등으로 이용되고 있으므로 재산세 비과세 대상인 사도로 보기도 어렵다.

 

(2) 조심2012지0031(20120307) 재산세 기각 /쟁점토지를 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 사도로 보아 재산세를 비과세할 수 있는지 여부

 

결정요지

법인의 토지 중 사도로 이용된다는 부분의 토지는 고객을 위한 건물의 부속토지일 뿐 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 도로로 볼 수 없고 언제든지 독점적․배타적으로 사용․수익할 수 있기 때문에 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수도 없으므로 과세관청의 재산세 부과처분은 잘못이 없다.

 

(3) 지방세운영-1533(2009.04.17.) /공동주택(아파트) 단지내의 공지(현황:도로)가 재산세 비과세 대상에 해당되는지 여부

 

「지방세법」 제186조 제4호에서 대통령령이 정하는 도로, 하천, 제방, 구거, 유지, 사적지 및 묘지 등에 대하여는 용도구분 비과세 한다고 규정하고 있으며, 「지방세법시행령」 제137조제1항제1호에서 도로는「도로법」에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도(다만 「건축법」 제36조 제1항의 규정에 의한 건축선 또는 인접대지경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로서 생긴 대지안의 공지를 제외)를 의미하는 것으로 규정하고 있으며,

 

아파트 단지내의 공지(현황:도로)가 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도에 해당되는지 여부는 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적, 종합적으로 살펴보아 그 소유대지 주위에 공적인 통행로가 없거나, 부족하여 부득이 하게 그 소유공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적, 배타적으로 사용, 수익 할 가능성이 없는 경우인지(대판 2002두2871, ‘05.1.28)등을 기준으로 종합적으로 판단하여야 하는 것입니다.

 

귀문의 경우 당해 공지(현황:도로)가 해당 아파트단지내에 위치하여 단지주민들의 이동을 위하여 설치되었고, 단지 주민외의 불특정 다수인이 출입을 하기 위하여 차단기 등이 설치되어 관리사무소의 승인을 받아야 하며, 단지밖에 별도의 통행 도로가 설치되어 있는 경우라면 일반인의 자유로운 통행에 공여 할 목적으로 개설한 사도에 해당되지 않을 것으로 사료됩니다

 

(4) 조심2009지0019(20090310) 재산세 기각 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부(기각)

 

 

결정요지

토지는 불특정 다수인이 자유롭게 통행에 이용하고 있다고 볼 수 있더라도 일반 보행자들의 통행을 제한하는 것으로 볼 수 있는 사각기둥이 설치되어 있어 차후 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것으로 보아 재산세 비과세대상에 해당하는 지방세법시행령 제137조 제1항 제1호 본문의 사도에 해당하는 것으로 보기 어렵다.

 

(5) 행심2007-116(20070226) 재산세기각 / 토지를 대지안의 공지로 보아 재산세를 부과 고지한 처분의 당부

 

결정요지

토지의 양측에는 지하주차장으로 통하는 진·출입로가 있어 일반인이 불가피하게 횡단보도를 이용하는 점과 보행자 중 상당수가 건축물을 이용하는 호텔의 고객이라는 점을 고려해 볼 때, 토지는 일반인의 자유로운 통행에 공여된다기 보다는 건축물의 효용가치를 증진시키는 역할을 한다고 판단된다. 따라서, 대지안의 공지로 보아 재산세를 부과 고지한 것은 정당하다.

 

 

3) 대지 안 공지와 공개 공지의 문제

 

󰊱 대지 안 공지도 사실관계에 비추어 요건을 갖춘 경우 사도로 인정 가능

 

대지 안의 공지는 건축물으 건축할 때 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 거리를 띄워서 생기는 공간이다. 대지 안의 공지 조성은 대피상의 안전이라는 목적을 달성하기 위한 것이다. 대지 안의 공지는 지방세법시행령 제108조 제1항 제1호 단서 규정에 따르면 비과세 대상에서 제외된다.

 

그런데 법문상의 내용만으로 보면 비과세 대상에서 제외됨이 바람직함에도 불구하고 판례에서는 사실상 앞서 제시한 사도로 볼수 있는 요건에 부합하면 이는 대지 안의 공지라 할수 없고 사도에 해당할 수도 있다고 판시한 바 있다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결)

 

이에 따라 현 재 많은 사례에서 대지안의 공지라 할지라도 일반인의 통행 상 제약이 없고 종전의 공도가 부족하며 독점적 배타적 사용이 어렵다면 비과세 대상인 사도로 판단하고 있다.

 

(1) 대법원 2002두2871(2005.01.28.) 재산세 /종합토지세의 비과세대상인 구 지방세법시행령 제194조의7 제1호에서 규정하는 '일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도'의 범위

 

판결요지

지방세법 제234조의12 제6호, 구 지방세법시행령(1999. 12. 31. 대통령령 제16673호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호 본문에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된 '일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도'는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다.

 

그러나 대지안의 공지를 이용현황을 고려하여 사도로 볼수 있다면 굳이 단서 규정을 남겨둘 실익이 없으므로 조문정비가 필요해 보인다.

 

(1) 조심2012지0038(20120614) 재산세 경정 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

 

결정요지

일반인들이 백화점 건축물 증축공사로 인해 자기소유인 토지 상에 생긴 우회로를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 되어 독점적 배타적으로 사용수익할 가능성이 없는 경우 '대지안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아 사도에 포함되므로 재산세 비과세 대상 도로에 해당됨이 타당하다.

 

(2) 조심2011지0044(20120307) 재산세 경정 /건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

 

결정요지

일반인들이 백화점 건축물 증축공사로 인해 자기소유인 토지 상에 생긴 우회로를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 되어 독점적 배타적으로 사용수익할 가능성이 없는 경우 '대지안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아 사도에 포함되므로 재산세 비과세 대상 도로에 해당됨이 타당하다.

 

(3) 조심2011지0774(20120102) 재산세 기각 /쟁점토지를 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사도로 보아 재산세를 비과세할 수 있는지 여부

 

결정요지

해당 토지의 인근에 공도가 존재하고 있으며 접근성 또한 떨어지는 편으로, 이를 이용하는 보행자들은 대부분 토지 내 건물의 고객으로 판단된다. 이에 건축법에 의해 발생된 공지일 뿐 공익을 위해 제공되는 사도라 하기 어려우므로 재산세 비과세대상에 해당하지 않는다.

 

(4) 지방세정팀-1558,2005.4.13. / 대지안의 공지

 

건축법 제136조 제1항의 규정에 의한 대지안의 공지라 하더라도 건축선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 그공지를 이용현황, 사도의 조성경위, 대지 소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적 종합적으로 살펴보아 대지소유자가 소소유대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적 배타적으로 사용 수익할 가능성이 없ㄴ느 경우에는 대지 안의 공지에 해당하지 않고 재산세 비과세대상인 일반인의자유로운 통행에 공여할 모걱으로 개설한 사도에 해당함

 

󰊲 건축법상 공개공지는 비과세 인정 여지가 있음

 

공개 공지의 경우 대지안의 공지와 달리 쾌적한 지역한경 조성을 위해 건축법상 일정 규모의 건축물이 반드시 설치해야 하는 공간이다 대지안의 공지와 목적은 달리하지만 건축법상 반드시 설치해야 하고 일부 공간이 공지로 발생한다는 점에서 유사하다.

 

공개 공지를 비과세대상으로 인정한 예가 찾기 어렵지만 조성 목적을 제외하고 사실상 대지안의 공지와 실질에 있어서 차이점은 없으므로 앞서 언급한 사도의 요건을 충족한다면 공개공지라 하더라도 비과세 대상에에서 배제하기 어려울것으로 보인다.

 

(1) 조심2018지0185(20180607) 재산세 기각 /공공용으로 제공되어 도로 및 공원의 성격을 가지고 있는 쟁점토지에 대하여 재산세를 부과한 처분은 부당하다는 청구주장의 당부

 

결정요지

기존의 공도가 넓고 쾌적하게 조성되어 있어 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기 어려운 점 등에 비추어 쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 사도 또는 국가·지방자치단체가 1년 이상 공용 등으로 사용한 재산으로 보기는 어려우므로 처분청이 이 건 재산세 등을 과세한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨

 

「지방세법」제109조 제3항 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고,「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호에서 "도로"는「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로를 말한다고 규정하면서 단서에서 ‘대지 안의 공지’를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는 바, 이는「건축법」등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성 없는 경우에는「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임).

 

쟁점토지는 청구법인이 「건축법」제43조에 따라 조성한 공개공지로서 일반인들의 휴식을 위한 소공원 형태이고, 건물진입부와 조형물, 쉼터, 정원 등은 현황상 건물 입주자 및 고객의 휴식공간과 해당 건축물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적으로 조성된 것으로 보여지며, 기존의 공도가 넓고 쾌적하게 조성되어 있어 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기 어려운 점, 국가·지방자치단체 등이 쟁점토지를 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용한 사실을 입증할 수 있는 자료 등을 청구법인이 제출한 사실이 없는 점 등에 비추어 쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 사도 또는 국가·지방자치단체가 1년 이상 공용 등으로 사용한 재산으로 보기는 어려우므로 처분청이 이 건 재산세 등을 과세한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다

 

(2) 조심2018지0206(20180504) 재산세 기각 /① 공개공지인 쟁점토지가 국가, 지방자치단체 등이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산으로서 재산세 비과세 대상에 해당하는지 여부 ② 쟁점토지가 사설도로로서 재산세 비과세 대상에 해당하는지 여부

 

결정요지

① 청구법인은 쟁점토지가 공용 또는 공공용에 사용하는 재산으로 재산세 비과세 대상이라고 주장하나, 대형건축물의 이용과 관련 없는 일반인들이 이용할 수 있다는 사정만으로는 비과세 대상으로 인정하기는 어려움.

② 청구법인은 쟁점토지를 사도 등으로 보아 재산세를 비과세해야한다고 주장하나, 청구법인은「건축법」제43조에 따라 쟁점토지를 공개공지로 조성한 점, 쟁점토지 주변에 공적인 통행로가 없거나 부족해서 쟁점토지가 불특정 다수인들의 통행로로 제공된다고 보기 어려운 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려움.

 

(가) 먼저 쟁점①에 대하여 살피건대, 「지방세법」제109조 제2항에서 국가 등이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 동 조항에서 규정하고 있는 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산이란 국가 등 공공단체의 직접 사용에 제공되거나, 일반 공중의 공동 사용에 제공된 재산을 의미한다 할 것(조심 2017지48, 2017.3.9., 같은 뜻임)인바, 공개공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 효과적으로 이용할 수 있도록 개방된 공간으로서 1차적으로 도심의 고층, 대형건축물을 이용하는 다중을 위하여 보행 및 휴식공간, 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이므로 대형건축물의 이용과 관련 없는 일반인들이 공개공지를 이용할 수 있다는 사정만으로 지방자치단체 등이 이를 공용 또는 공공용으로 사용한다고 볼 수 없다 하겠으므로 쟁점토지를 국가, 지방자치단체 등이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산으로 보아야 한다는 청구주장은 받아들이기 어렵다고 하겠다.

 

(나) 다음으로 쟁점②에 대하여 살피건대, 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 "대지 안의 공지"를 비과세 대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는「건축법」등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지 소유자가 그 소유 건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지 소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 "대지 안의 공지"에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임).

 

쟁점토지는 이 건 건물 내 OOO고객센터, OOO고객센터, OOO청구법인 사업본부, OOOATM코너 등 입주사 직원들과 건물 이용자들의 보행 및 휴식공간 등에 우선적으로 사용되는 것으로 볼 수 있어서 일반시민들을 위한 통행 등의 기능은 부차적이라고 하겠는 점, 우리 원 조사담당자의 현장확인과 처분청 및 청구법인이 제출한 사진 등의 자료에서 이 건 건물의 동서방향에는 1.8미터의 공도가 별도로 조성되어 있는 점, 남북방향으로는 별도의 공도가 없이 이 건 건물의 주차장 진입도로로 인하여 같은 방향으로의 통행이 단절되어 있고, 당해 진입도로에 횡단보도가 없는 사실에서 남북방향으로의 통행자가 적을 것으로 보이는 점, 이 건 건물의 주차장으로 진입하도록 되어 있는 1개 차선의 완화차로는 이 건 건물의 주차장 진입로까지만 조성되어 있는 사실에서 주로 주차하는 차량 진입의 편의를 위하여 사용되는 것으로 볼 수 있는 점 등에 비추어 쟁점토지를 재산세가 비과세되는 사도로 보기는 어렵다고 하겠다.

 

(다) 따라서 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.